· 曙光出现，征收拆迁领域终于有了系统性审判思路
一、征收拆迁相关行政行为的可诉性问题
（一）关于征收补偿方案
征收补偿方案系征收决定的组成部分，是作出征收决定前的阶段性行为，征收补偿方案本身并不设定被征收人的权利义务，人民法院在审理征收决定或者补偿决定时应一并对补偿方案的合法性进行审查。当事人单独对征收补偿方案提起诉讼的，人民法院一般不予立案。
（二）关于征收公告
l、征收决定一般涉及人数众多，客观上难以逐一送达，故土地管理法规定，集体土地征收经法定程序批准后由被征土地所在的市、县人民政府予以公告；国有土地上房屋征收与补偿条例规定，房屋征收决定作出后，依法予以公告。因此，征收公告系征收决定的法定送达方式，其性质属于告知被征收人及利害关系人征收决定的相关内容，其本身并不创设新的权利义务，对被征收人及其他利害关系人不产生实质性影响，一般不具有可诉性。当事人起诉起诉此类公告的，应当对其进行必要的释明，告知其直接起诉征收决定。
2、实践中，有的地方政府并未单独作出房屋征收决定，而是直接在征收公告中载有征收的具体内容，该公告已经对被征收人及其他利害关系人设定了权利义务，实际上是征收决定与征收公告合二为一。当事人对此类征收公告提起诉讼，实质上不服的是征收决定。对此，人民法院应向当事人释明，将案由确定为房屋征收决定，并将该征收公告作为征收决定予以审查。
3、实践中，有些征收公告中增加了征收决定（征地批复）中没有的内容，或与征收决定（征地批复）所载明的内容不一致（比如擅自扩大了征收范围等），与征收决定（征地批复）相比较，公告中增加或者变更的内容如果对当事人权利义务产生了实际影响，则该征收公告不仅仅是告知行为，而是具有独立法律意义的行政行为，具有可诉性。当然，公告中增加告知复议、诉讼权利及其期限的除外。
（三）关于征收决定的前置行政行为
征收决定作出前的前置行政行为（集体土地征收批复前的“一书四方案”、房屋征收决定前的立项批复、建设用地规划许可、社会稳定风险评估等）处于不成熟阶段。行政机关的最终行为（房屋征收决定或者征地批复）作出前，这些前置行为的效力具有不确定性，有可能被最终行为所否定。某一前置行为存在并不代表最终行为必然做出，其不会必然对原土地、房屋权利人的权利义务产生实质影响。被征收人单独对前置行为提起诉讼的，一般不应立案，但应告知当事人可针对征收决定依法申请复议或者提起诉讼。
需注意的是：1、对于依申请的前置行为．行政机关拒绝批准或者拖延批准的，申请人可以诉其不履行法定职责；2在审查征收决定时，应对前置行为的合法性一并审查；3，法院已经对征收决定进行审查，并判决驳回原告的诉讼请求，判决生效后当事人又起诉前置行为的，应不予立案或驳回起诉。
（四）关于不履行对征收实施中的违法行为进行监督查处职责的行为
1、被征收人及利害关系人举报建设单位等非行政主体采取暴力、威胁、断水、断电、断气、断路等非法方式逼迫搬迁或者提供的安置房不符合国家质量安全标准等，有关行政机关不予处理或者拖延处理的，举报人可以提起诉讼。
2、被征收人及利害关系人投诉，要求上级行政机关、监察机关履行查处下级行政机关征收与补偿工作中的违法行为，下级行政机关、监察机关不予答复或者拒绝履行，投诉人不服而提起诉讼的。由于上级机关对下级机关的监督、监察机关对行政机关的监察属于内部监督、监察，故该诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。人民法院可告知当事人对被投诉行政机关作出的行政行为直接申请行政复议或者提起行政诉讼。
（五）关于征收过程中的程序性行为
市、县级人民政府及征收部门拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证、公布或征求公众对征收补偿方案的意见及公布意见修改情况、听证、社会稳定风险评估、评估机构选择、准备补偿费、摸底调查询问、补偿登记等行为，均属于程序性行政行为，不具有可诉性。
（六）关于执行征收决定的行为
征收决定实施后，行政机关注销被征收人房屋登记、土地使用权登记或者收缴房屋权属证书、土地使用权证书等行为，不具有可诉性
例外情况：l、当事人认为其房屋不在征收决定确定的范围内上述行为提起诉讼。2、征收决定撤销后，当事人要求恢复登记或返还权属证书，行政机关拒绝恢复或者返还的，可以提起诉讼。
（七）关于强制搬迁行为
1、行政机关未作补偿决定或已作出补偿决定但未经法院审查准予强制执行即实施搬迁的，当事人可对该强制搬迁行为提起诉讼。
2、对于法院已裁定准予强制执行的，分两种情况区别处理：一是以政府无权实施强制搬迁为由，请求确认强制搬迁行为违法的，人民法院不予受理；二是以政府实施的强制搬迁行为扩大了裁定准予执行的范围或违法采取措施造成其损害为由提起诉讼的，人民法院应予受理。3、已经达成补偿安置协议，被征收人不履行协议约定的搬迁义务，政府实施强制搬迁的，分两种情况区别处理：一是已签订房屋腾空交付证明的，政府实施的拆除行为并非行政强制执行行为，该行为不可诉；二是虽然达成协议，但政府未申请法院裁定准予执行而自行强制搬迁的，当事人可以提起诉讼。
（八）关于受生效裁判效力羁束的行为
同一征收决定涉及众多被征收人，多个被征收人不服征收决定提起诉讼的，区分不同情况进行处理：
1、同时起诉的，系必要的共同诉讼，属不可分之诉，作为共同原告，立一个案件；
2、部分被征收人已对征收决定提起诉讼，人民法院受理后，其他被征收人又起诉的。尚未审理终结的，可追加为共同原告；已经审理终结的，尚未作出生效判决的可向起诉人释明，同一征收决定正在审理中，判决结果对其适用，对其起诉不再立案。当事人坚持起诉的，立案后中止审理，待生效判决作出后，参照民事诉讼法相关规定，裁定该判决对其适用；
3、诉征收决定案件判决生效后，其他征收行为人又对同一征收决定提起诉讼的，不予立案。
二、征收拆迁案件诉讼当事人问题
（一）关于原告资格
1、公租房、经租房、廉租房的承租人、集体土地承包经营权人
公租房、经租房、廉租房的承租人、集体土地承包经营权人与房屋征收决定（征地批复）、补偿决定之间具有利害关系，具有原告资格。
2、起诉人以其系被征收房屋真正所有权人、共有人、继承人等为由，起诉补偿协议、补偿决定以及要求履行补偿职责
（1）有证据证明其系房屋所有权人，如房产证、生效判决、仲裁文书等，具有原告资格。
（2）有一定证据，但不能直接认定房屋所有权归属的，受理后告知一并解决民事争议或先行民事诉讼，解决房屋所有权争议。
（3）无任何证据证明，且协议中的被补偿人有证据证明其系房屋所有权人的，起诉人的起诉无事实根据，不具有原告资格。
3、为公共利益、他人利益而举报，要求查处违法征收行为。
当事人与举报事项没有利害关系，不具有原告资格。
4、被征收人对征收决定（征地批复）实施后的土地出让、土地登记颁证等行为提起诉讼的，不具有原告资格。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更，转让或者消灭的，自法律支书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。房屋征收决定（征地批复）生效之日起，原房屋所有权人（集体土地所有权人使用权人）己失去该房屋所有权（集体土地所有权、使用权），同时取得要求依法补偿安置的权利，故对原房屋（集体土地）权利人的权利义务产生实际影响的是征地及其补偿安置行为。其如认为征收实施机关未依法对其补偿安置或者在实施征收过程中有其他违法行为，均可依法针对该行为申请行政复议或者提起行政诉讼，以维护自身合法权益。至于行政机关如何处置已被收回（征收为国有）的国有土地，与该土地原权利人已无利害关系。
（二）关于适格被告问题
1、起诉补偿安置协议案件中的被告
(1)与征收部门签订的补偿协议
房屋征收部门具有签订补偿协议的法定职权，故当事人起诉要求履行补偿协议、解除协议、确认协议无效等，应以房屋征收部门为被告，不应以市、县级人民政府为被告。
(2)与征收部门委托的机构签订的补偿协议
征收部门委托其他行政机关签订补偿协议的，应以委托人房屋征收部门为被告。
(3)与政府确定的其他征收实施机构签订的补偿协议
征收实施机构与征收部门不存在委托关系，其系作出征收决定的市、县级人民政府所指定的，应以实际签订协议的主体为被告。
(4)与非行政机关签订的补偿协议
协议签订主体与征收部门不存在委托关系，且自身不具备行政主体资格的，如指挥部、项目部等，以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。
(5)依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，取得拆迁许可的拆迁人（或者受其委托的行政主体）与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议，属于平等主体之间的民事协议，不属于行政诉讼受案范围。
2、诉强制搬迁案件中的被告
(1)实施强制搬迁的主体单一、明确的，以实际实施主体为被告。原告将街道、部门与县级人民政府列为共同被告向中级人民法院起诉，无证据证明系该政府实施强拆，而街道、乡镇或部门承认强拆的，向原告释明向基层人民法院提起诉讼；经释明后，原告仍坚持起诉的，裁定驳回起诉；也可以由中级人民法院直接审理并作出裁判（裁定驳回对不适格被告的起诉，保留适格被告进行实体审理）
(2)多部门联合实施强制搬迁，或者无法查明强制搬迁实施主体的，以作出征收决定（组织实施征地）的市、县人民政府为被告。
(3)用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制搬迁的，查明是否受行政机关委托，受行政机关委托的，以委托机关为被告；未受行政机关委托的，不是行政行为，不属行政案件。
（三）关于第三人问题
l、诉征收决定案件中的第三人
征收决定涉及众多的利害关系人，如果将未起诉的利害关系人都追加为第三人，必将形成集团诉讼，给法院审理造成巨大的压力，使问题更加复杂化，很难取得较好的社会效果。法院对被诉征收决定的合法性必须进行全面审查，其完全可以通过原告和被告提供的证据查清事实，正确适用法律作出判决。鉴于此类案件的特殊性，人民法院在一般情况下不宜将未起诉同时也未申请参加诉讼的利害关系人列为行政诉讼第三人。
2、诉补偿决定、补偿协议案件中的第三人
(1)如果涉及征收公租房、经管房、廉租房、用于经营房屋的，无论是房屋的所有人一方起诉，还是承租人一方起诉的，法院都应通知未起诉一方作为第三人参加诉讼。
(2)以其系被征房屋真正所有权人或共有权人起诉，请求确认已签订的补偿协议无效，或要求对其履行补偿职责的，应追加行政机关认定的补偿对象为第三人。
(3)已取得房地产权证书，征收中被认定为违法建筑不予补偿或者补偿低于合法建筑补偿标准而起诉的，可以通知先前颁发权属证明的行政机关作为第三人参加诉讼。
三、征收拆迁案件审理程序问题
（一）若干人起诉同一征收决定属必要的共同诉讼，应当立同一案号，合并审理、判决。
（二）若干人分别起诉同一征收项目涉及的补偿决定，系同类而非同一行政行为，应当分别立案，分别裁判。
（三）关于征收类案件涉及民行交叉的处理
l、民事权属争议案件的事实是诉补偿决定案件的基础事实，此种情况应采取先民事后行政的处理方式。
2、诉补偿决定案件与民事争议案件的事实互为基础事实，此种情况下，能够一并审理的一并审理，分别判决；不能一并审理的，民庭、行政庭及时沟通，同时作出相应判决。
四、对房屋征收决定的合法性审查
（一）职权审查
1、有权作出房屋征收决定的主体为市、县级人民政府。
2、征收决定所涉及的对象应是国有土地上的房屋。己纳入城市规划区的集体土地，以及农民转城镇居民后所剩余的少量集体土地必须被依法征收，才能成为国有。如果市、县级人民政府对原属于集体所有而未经法定程序批准征收的土地上的房屋进行征收，应认定为超越职权。如果集体土地早已被批准征收为国有，征地实施机关在实施征地时未就被征土地上的房屋进行补偿安置，且涉案房屋所在地现已处于城市规划区的，可参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿安置，无需再另行作出房屋征收决定。
（二）征收目的审查
根据《条例》第八条的规定，必须是为了公共利益的需要才能征收房屋，并列举了六种属于公共利益需要的情形。公共利益与商业利益并非完全对立，两者通常存在一定程度的交叉，如在进行旧城区改建时，腾出部分土地用于商业开发并不意味着不符合公共利益，应当根据个案的具体情况进行判断。
（三）主要证据是否充足的审查
在征收决定案件中，政府应当提供其征收房屋的建设活动符合相关规划和计划的文件或证明材料，包括符合国民经济和社会发展规划的材料，如立项批复；符合土地利用总体规划的材料，如建设用地规划许可；符合城乡规划和专项规划的材料，如城市总体规划、控制性详细规划、建设用地规划许可、建设工程规划许可、规划主管部门的证明；对于旧城区改建的，还应当提供符合国民经济和社会发展年度计划的材料。政府应当提供文件本身或者主管部门的许可等直接材料，而不能以会议纪要等形式来证明其符合相关规划和计划。
（四）征收程序审查
主要审查市、县级人民政府作出征收决定是否遵循下列程序：
1、对征收范围内房屋权属、用途、建筑面积、年代、结构等进行调查登记；
2、对征收范围内无证房屋进行调查、认定和处理；
3、拟定征收补偿方案；
4、补偿方案论证和公布征求意见；
5、公布征求意见和修改情况及组织听证，旧城区改建的，多数被征收人认为补偿方案不符合《条例》规定的，应组织听证；
6、政府审批确定补偿方案；
7、社会稳定风险评估；
8、政府常务会议讨论决定；
9、拨付征收补偿费用；
10、作出房屋征收决定并公告；
11、收回国有土地使用权。
五、对补偿决定合法性的审查
（一）关于补偿对象的认定
1、补偿对象一般应当是被征收房屋的所有权人及利害关系人。利害关系人包括公房承租人、经租房承租人、廉租房承租人、用于经营房屋的承租人。
2、被征房屋所有权人难以确定，如被征收房屋权属存在争议正在诉讼中或者短期内难以确定房屋所有人的，或者被征收人下落不明，短期内难以找到的，法院可以先不确认被征收人，审查其他有关补偿的事实，根据查清的事实，作出中间判决。
3、设有抵押权房屋的补偿问题。在房屋征收过程中，征收设有抵押权的房屋，抵押人与抵押权人应当就抵押权及其所担保债权的处理问题进行协商。抵押人与抵押权人达成书面协议的，房屋征收部门应当按照协议对被征收人给予补偿。达不成协议，房屋征收部门对被征收人实行货币补偿的，应当将补偿款向公证机构办理提存；对被征收人实行产权调换的，抵押权人可以变更抵押物。
（二）关于被征房屋用途的认定
1、一般以房产证、土地证登记的用途为准。
2、登记为住宅，实际一直用于经营，已取得营业执照并提供了纳税凭据的房屋，仍应认定为住宅。但根据国办2003年9月19日国办发(2003) 42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条的规定，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。
3、实践中各地做法有：(1)根据证照情况，将房屋面积折算成经营房面积；(2)进行货币补偿时，补偿标准商于住宅、低于登记的经营房。上述做法符合国办发(2003) 42号通知精神，原则上予以支持，亦可自由裁量，在不引起连锁反应的前提下适当调整。
（三）关于被征房屋面积的认定
l、对于已经登记的被征房屋的建筑面积，一般以房屋权属证书记载的为准。
2、对于未经登记的房屋，但有批准文件的，以批堆文件记载的面积，结合实际测量情况认定，小于批准面积的，按实际建筑面积计算，大于批准面积的按批准文件计算，超出部分另行处理。
3、未登记亦无批准文件，但根据当地政策系合法建筑的，以实际测量为准。
4、无有效证据证明，但征收部门与被征收人协商确定面积的，以协商结果为准。
（四）关于对被征房屋是否属合法建筑的认定
l、已登记取得房屋权属证书或未办理房屋登记但取得了规划许可的房屋，应认定为合法建筑。
2、未办理登记，亦无规划许可的房屋，不宜一律认定为违法，不予补偿。考虑到历史原因及普遍执法不严等因素，不少地方按某一时期航拍图上的标注作为认定是否合法的依据，该做法符合公平原则，应予认可。
（五）关于对房屋评估程序的审查
l、评估机构的确定
征收部门确定评估机构名录并予以公布，告知被征收人选择和期限；由被征收入在规定时间内协商选定；协商不成的，由被征收人按照少数服从多数的原则投票决定（可按简单多数，但应达到一定比例）；投票无法形成多数意见的，采取摇号等方式确定并公布结果。
2、评估报告的提交
评估前，征收部门应对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况调查登记，调查结果向被征收人公布，征收部门应向评估机构提供已公布的调查结果，包括已登记和未登记建筑物的认定，处理结果等情况。
3、公示分户评估结果（初步）
征收部门收到分户的初步评估结果后，应当在征收范围内向被征收人公示。公示期间，评估机构应当安排注册估价师对分户评估结果现场解释说明，存在错误的进行修正，公示期满后向征收部门提供分户评估报告。
4、分户评估报告的送达
征收部门将评估报告送达被征收人。如果被征收入拒收的，邀请见证人在场，说明情况，在送达回证上载明拒收的事由和日期，并由送达人、见证人签名，或者采用公证、拍照、录像等方式记录送达过程。
5、评估异议复核、鉴定
被征收入如果对评估结果确定的被征收房屋价值有异议的，应在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核，收到复核结果之曰起10日内向被征房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。
（六）关于对房屋评估结论的审查
1、评估机构有无资质，评估人员有无资格。
2、评估程序是否合法。是否保障了被征收人申请复核、鉴定的权利；评估机构或评估人员与案件是否有利害关系；是否有两名以上注册房地产估价师签名，加盖评估机构公章，不得以印章代替签字；是否符合评估规程。
3、评估结论是否明确，内容是否完整
评估结论必须以书面形式提供，其包括估价目的、估价对象、价值日期、价值类型、估价原则、估价依据、估价方法、估价结果等内容组成。
4、估价依据的材料是否充分可靠
被征收人拒绝在实地查勘记录上签字的，被告提交无利害关系第三人见证材料，估价机构在评估报告中已说明，被征收人无证据推翻的；被征收人不提供资料，拒绝评估人员实地查勘，致使房屋无法进行评估，评估机构参照被征房屋同区域、同类型房屋进行评估所作出的结论，应认定其合法性。
（七）关于评估价值明显低于类似房地产市场价的问题
依据日常生活经验或者被征收人有充分证据证明评估价值明显不合理的，不应认可评估报告的合法性。如果被征房屋和安置房的评估价值均低于市场价，看被征收人是否明确选择产权调换，选择产权调换的，其实体权益并未受到损害，否则实际上剥夺了被征收人选择补偿方式的权利。
（八）关于评估时点问题
被征房屋和安置房的评估时点均应为房屋征收决定公告
（九）关于诉讼中申请重新评估的问题
原告或第三人对被告据以认定案件事实的房屋评估结论有异议申请重新鉴定，必须同时满足以下三个条件：一是原告或第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的房屋评估结论有可能错误；二是重新鉴定的申请必须在举证期限内提出；三是重新鉴定申请必须以书面的形式向法院提出。
（十）关于补偿方式问题
被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。如果被征收人没有明确表明态度的，补偿决定应当提供两种补偿方式。
（十一）关于旧城区改建安置地点问题
因旧城区改建征收个人住宅，被征收人要求原地安置的，应予支持。
（十二）关于搬迁费、过渡费问题
搬迁费、过渡费按照市、县级人民政府在相关文件或征收补偿方案规定的具体标准计算。
（十三）关于停产停业损失问题
l、被征收人获得停产停业损失补偿的条件包括：一是具有非住宅权属证明或经有关部门认定为非住宅的合法建筑：二是有合法有效的营业执照，且执照注明的营业地点为被征房屋：三是已办理税务登记并具有纳税凭证。
2、停产停业损失补偿的标准各地不统一，具体类型有：一是按照生产经营效益等指标确定，原则上以房屋被征收前一年内实际月平均税后利润为准，无法证明的，按上年度本地区同行业平均税后利润额计算。停产停业的期限，选择货币补偿的，按6个月计算，选择产权调换的，自实际搬迁之日至产权调换房交付之时。二是按被征房屋市场评估价的百分比确定。三是按照纳税情况结合经营状况等因素综合确定。
六、违法强制搬迁的行政赔偿问题
（一）行政赔偿案件的审理对象
行政赔偿案件中，人民法院应当就行政赔偿争议进行审理与裁判。行政行为的违法性经过确认，且行政赔偿义务机关已经作出行政赔偿处理决定的，行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的人民法院仍然应当针对原告的赔偿请求能否成立进行审查。被告收到原告的赔偿申请后逾期不作赔偿决定的，审查的重点也应是原告的赔偿请求能否成立。
（二）赔偿内容
行政机关已作出补偿决定或签订补偿协议后实施违法强拆的，仅就补偿决定或协议内容之外的动产进行赔偿；行政机关在签订补偿协议或作出补偿决定前实施违法强拆的，从有利于解决行政争议的角度，不再区分行政补偿或行政赔偿，而是对房屋及物品等一并赔偿。
（三）赔偿案件中的举证责任
在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。如被告在拆除原告房屋时，未依法对房屋情况及屋内物品等进行登记保全，致使原告无法就其损失举证的，应由被告对损失是否存在、具体损失情况等承担举证责任。
（四）赔偿标准
对于房屋、搬迁费、过渡费、停产停业损失等的赔偿，参照征收补偿方案规定的标准计算，原则是不低于当事人所应获得的正常补偿。对于物品损失，由法院根据日常生活经验，结合当地生活水平，以及类似物品的市场价值、成新等，综合酌定。
（五）赔偿方式
原告明确要求货币赔偿的，给予货币赔偿；原告要求安置房屋或要求不明确的，优先安置房屋，如果无法安置房屋的，按判决生效时应安置房屋的市场价折合成货币进行赔偿。
七、征收案件中违法建筑处理问题
（一）征收中违法建筑的甄别
征收决定作出前，市、县级人民政府必须组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；认定和处理应由法律规定的机关进行；对于认定和处理结果，被征收人可以申请行政复议或提起行政诉讼。
（二）违法建筑是否一律不予补偿
违法建筑并非一律无条件拆除，不予补偿。只有严重影响规划实施，且无法采取改正措施消除影响的，才须拆除。具体情形有：1、未依法取得建设工程规划许可，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过规划条件确定的容积率、建筑密度、建筑高度的；2、存在建筑安全隐患，影响相邻建筑安全或者导致相邻建筑通风、采光、日照无法满足强制性标准的；3、侵占城市道路、消防通道、广场、绿地等公共设施，公共用地的。
（三）违法建筑的认定和处理主体
根据城乡规划法的规定，违法建筑的认定和处理主体是城乡规划主管部门。在开展相对集中行政处罚权的地区，对违法建设的处罚权由规划行政主管部门集中到城管行政执法部门。
（四）违法建筑处理程序
行政机关作出限期拆除决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，由行政机关报请县级以上地方人民政府责成有关部门强制拆除；县级以上地方人民政府审查后认为有强制拆除必要的，以批复或者直接作出强制拆除决定的方式责成有关部门实施强制拆除；行政机关制作、送达强制拆除决定，并催告当事人自行拆除；经催告当事人仍不自行拆除的，由行政机关实施强制拆除。