裁判信条：

在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。

案例详情

江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书；(2019)苏行终1488号

上诉人新沂市人民政府（以下简称新沂市政府）与被上诉人李枭确认征收房屋行为违法一案，新沂市政府不服江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2018年1月16日，新沂市高流镇人民政府（以下简称高流镇政府）作出《高流镇徐连客专征地拆迁补偿方案》，该方案载明：根据国家高铁项目需要以及新沂市总体规划和年度计划，按照市委、市政府及市高铁办工作部署，为了更快推进徐连客专项目建设，制定补偿方案。征收范围为高铁沿线地块在高流镇辖区范围。征收补偿依据为新政发（2008）67、68、69号文件，附属物按徐政发（2011）60号文件。征收人为新沂市政府，征收部门为新沂市徐连客专建设指挥部，征收委托实施单位为高流镇石涧村民委员会。该方案同时载明了征收补偿方式及补偿标准等。

2018年3月28日，李枭等七人向徐州铁路运输法院提起行政诉讼，请求判决撤销高流镇政府于2018年1月16日作出的《高流镇徐连客专征地拆迁补偿方案》。徐州铁路运输法院法院认为对征地补偿安置方案不服的，应当先行向行政机关申请裁决。李枭等七人在庭审中陈述其认为征地补偿标准偏低，实质上系对涉案征地补偿标准产生争议，其针对该补偿方案直接提起行政诉讼不符合规定，起诉缺乏相应依据，遂裁定驳回李枭等七人的起诉。

2018年4月2日，李枭以新沂市政府为被告向原审法院提起诉讼，主张《高流镇徐连客专征地拆迁补偿方案》显示征收人为新沂市政府，要求确认新沂市政府征收其房屋的行为违法。

涉案房屋已经被拆除，李枭就房屋拆除于2019年1月向徐州铁路运输法院提起了行政诉讼。

原审法院认为，首先，关于原告主体是否适格的问题。根据李枭的身份证信息以及李枭提交的集体土地使用证、村委会证明，结合农村一户一宅的宅基地建房分配原则，能够证实李枭系涉案房屋的所有权人，与本案被诉行为之间具有利害关系，原告主体适格。

其次，关于新沂市政府作为本案被告主体是否适格的问题。李枭举证的征地拆迁补偿方案，方案载明征收范围为高铁沿线地块在高流镇辖区范围，征收人为新沂市政府，征收部门为新沂市徐连客专建设指挥部，方案还包括了合法面积认定、征收补偿方式、补偿标准等内容。虽然该方案加盖印章为高流镇政府，但根据土地管理法第四十五条、土地管理法实施条例第二十五条的规定，结合本案所涉征地项目，能够认定本案征地拆迁工作由地方政府组织，新沂市政府应对辖区徐连客运高铁专线工程建设征地拆迁工作负责，故新沂市政府作为本案被告主体适格。

再次，关于新沂市政府征收房屋行为是否违法的问题。徐连客运专线项目属于国家级重点项目，根据李枭举证的信息公开答复书，涉案项目虽然已经通过了国土资源部预审（《关于新建铁路连云港至徐州客运专线项目建设用地预审意见的复函》），但被告未举证证明涉案项目根据《建设用地审查报批管理办法》第六条规定取得了先行用地的审批，故新沂市政府在未取得先行用地情况下，对李枭的房屋实施征收行为，行为违法。但该征收行为涉及铁路建设公共利益且房屋已被拆除，判决撤销已无实际意义，因此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认新沂市政府对李枭位于新沂市高流镇石涧村李西组76号房屋（集体土地使用证号为：新集用（2002）字第01411475号）进行征收的行为违法。案件受理费50元由新沂市政府负担。

上诉人新沂市政府不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回李枭的诉讼请求或将本案发回重审。主要理由是：第一，原审判决根据高流镇政府发布的征地拆迁补偿方案推定新沂市政府系本案适格被告，认定事实错误。新沂市政府既没有公布征地拆迁补偿方案，也没有委托高流镇政府公布征地拆迁补偿方案，该补偿方案的内容没有经过新沂市政府审批。新沂市政府对其被记载为补偿方案内容中的征收人不予认可。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，县级政府负责公告已经批准的征收土地方案，组织实施部门为县级土地行政管理部门，该规定不能证明新沂市政府作出了征收决定。第二，高流镇政府公布了征地拆迁补偿方案，原审法院认定征收行为违法，该补偿方案也系违法，本案处理结果与高流镇政府有直接利害关系，原审法院应当通知高流镇政府作为第三人参加诉讼却未追加，遗漏了必须参加诉讼的当事人。

被上诉人李枭二审未提交答辩意见。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。

在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，李枭提供的《高流镇徐连客专征地拆迁补偿方案》载明的征收人为新沂市政府，李枭的房屋亦已被拆除。

新沂市政府主张高流镇政府在其毫不知情的情形下发布前述补偿方案并实施拆除，应当提供证据加以证明。在未能提供相应证据的情况下，新沂市政府作为法律、法规规定的征收主体，应系本案适格被告。因对李枭的房屋征收时，新沂市政府未取得用地批准，原审法院认定新沂市政府征收行为违法，并无不当，亦未遗漏必须参加诉讼的当事人。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人新沂市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　刘建功

审 判 员　赵　黎

审 判 员　臧　静

法官助理　潘云志

二〇一九年十二月三十日

书 记 员　任子悦

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