针对《责令改正通知书》是否可诉目前各地法院做法不一，主要判断标准为该行为是过程性行为、对当事人合法权益明显不产生实际影响的行政行为，从而认定其不可诉。另一方面，以上标准过于简略、粗泛易造成概不受理、一律裁驳的“一刀切”的境地，忽略了强制拆除行为现实复杂性。对相对人行为进行定性的《责令改正通知书》、通知行为后续走向的是既定的强制拆除决定及强制拆除行为、不能被最终行为吸收覆盖的通知行为等，应认定该《责令改正通知书》为可诉行政行为，且法院应根据强制拆除行政行为发展的不同阶段进行司法审查。

《责令改正通知书》一般出现在行政机关对违法建筑、构筑物强制拆除的行为过程中，为责令相对人于某一限定期限内或某一时间节点前自行将违法建筑予以拆除的通知。对于该通知书是否属于行政诉讼的受案范围目前各地法院的做法仍存在分歧。

一、责令改正通知书是否可诉尚存争议

2017年6月20日，某区管理行政执法局（以下简称某区城管局）作出[2017]第0065号《责令改正通知书》，主要内容为：经查，朱某某于2017年6月20日在某村十三组未经规划许可，进行违法搭建的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《某省城乡规划条例》第三十八条的规定，责令朱某某自接到本通知之日起按下列要求改正：1.立即停止上述行为；2.限于2017年7月1日前自行拆除。逾期未改正的，某区城管局将依法予以行政处罚。朱某某不服而提起诉讼，诉至某区人民法院，请求法院判决撤销某城管局作出的《责令改正通知书》。

某区人民法院作出行政裁定，驳回原告朱某某起诉，裁判理由为该《责令改正通知书》对其合法权益明显不产生实际影响。朱某某上诉至某市中院，2017年11月28日该院作出裁定，驳回上诉，维持原裁定。该二级法院从行政诉讼法意义上的行政行为作为起点，裁定适用条款为，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”原审以及二审法院均以此为法律依据认定涉案《责令改正通知书》是某城管局实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节并未对朱某某的合法权益产生实际影响。且运用了行政行为的成熟原则，认为对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性，认定朱某某起诉时机尚不成熟。

该裁判文书一经作出即引发争议，拆违拆临中责令改正通知书是否可诉尚存在实务及理论争议。一方面法律条款的适用是否正确；另一方面行政行为成熟原则是否适用本案，均尚存争议。具体而言，《责令改正通知书》是否为过程性行政行为、是否对当事人的合法权益产生实际影响，作为该行为是否可诉的争议起点，引发学界及实务界的源头探讨。

二、责令改正通知书是否可诉实证分析

（一）拆违拆临中责令改正通知书是否可诉群案分析

拆违拆临中责令改正通知书主要表现为《责令限期拆除通知书》的形式，在中国裁判文书网输入“责令限期拆除通知书”后进行搜索，获取的行政案由案件共计501件，其中较多数涉及的关键词为催告、行政赔偿、违法行为、驳回、行政强制执行、建设工程等。

涉及“责令限期拆除通知书”可诉性的行政案件中，受案法院大致有以下几种观点：一、认为《责令限期拆除通知书》对相对人的权利义务并不产生实际影响，属于不可诉的行政行为；二、认为对相对人的权利产生实际影响，具有法律上的拘束力，因而具有可诉性；三、并未探讨《责令限期拆除通知书》是否可诉，直接进入行政机关作出的《责令限期拆除通知书》是否合法的审理，变相认定其可诉。

结合搜寻到的案例整体数据而言，认为《责令限期拆除通知书》具有可诉性的占主流，认定为不可诉的占少数。

（二）可诉性与否的观点分析

人民法院认定《责令限期拆除通知书》不可诉的情形主要有：

1、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，直接认定《责令限期拆除通知书》系行政机关为作出强制拆除决定、强制拆除行为而实施的过程性、阶段性行政行为，此时行政处理程序尚未结束，不产生独立的、最终的行政法律效力，对当事人的合法权益不产生实际影响，故不可诉。

2、在相对人已经就行政机关强制拆除行为提起诉讼、获得赔偿、补偿或者该强制拆除行为被撤销的情况下认定《责令限期拆除通知书》对相对人权利义务不产生实际影响，故而认定其不可诉。

认定《责令限期拆除通知书》不可诉的理由除了明确的法律规定外，还出于提高行政效率、避免司法资源浪费的考量。在行政机关整个的强制拆除行为中，一般包括前期的《责令限期拆除通知书》或者《责令限期拆除决定》、后续的《强制拆除决定》、强制拆除实施行为。若将整个强制拆除行为的中的每一个组成行为都纳入行政诉讼的受案范围，不仅会增加司法负累，也会给行政机关造成掣肘，且可能达不到实质化解争议的目的。行政机关在作出《责令限期拆除通知书》时一般还会告知相对人有陈述申辩的权利，在这个阶段相对人可进行权利救济。故《责令限期拆除通知书》不应单独起诉，可作为强制拆除行为的一个环节进行审查。

人民法院认定《责令限期拆除通知书》可诉的情形主要有：

1、《责令限期拆除通知书》对当事人施加了一定的义务，虽然是对当事人作出的责令其限期拆除的通知行为，但实为责令行政行为的载体，其责令当事人为或者不为一定的行为，即已对当事人施加了一定的义务，系具有实质行政处理内容的行政行为故可诉。

2、《责令限期拆除通知书》虽然是以通知书的形式作出，但从内容上看，该行政行为要求相对人在某一时间节点前拆除违法建设，具有特定的具体内容，在没有证据证明还存在其他责令限期拆除决定的情况下，该通知书实质是责令限期拆除决定，对被上诉人的权利产生实际影响，具有法律上的拘束力，因而具有可诉性。

针对《责令限期拆除通知书》是否具有可诉性的案例查询，可以看出，近些年法院多将其视为具有可诉性的行政行为，但是具体应该适用法律法规目前仍有争议，这主要根源在于传统行政行为理论下，对行政机关作出《责令限期拆除通知书》的行为无法将其精准地定性为某一种行政行为。一般在行为性质认定上存在分歧，有的将责令限期拆除通知界定为行政处罚；有的认定为行政强制执行，还有的认定为行政命令；甚至还有的并未明确将其界定为某行政行为而是适用类似行政程序规定或者其他法律法规进行规制。拆违拆临中《责令限期拆除通知书》一般出现在城乡规划及国土资源管理等行政管理领域。

其中，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十五、六十六、六十八条均有所涉及,《中华人民共和国土地管理法》第八十三条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条等相关法律法规中均对此有所规定。在《责令限期拆除通知书》性质问题上，笔者认为除了《土地管理法》中的责令限期拆除属于行政处罚外，其余的责令限期拆除依然属于行政命令的一种；且在《土地管理法》中明确载明了对于行政机关作出的责令限期拆除决定为可诉、可复议的行为。但在法院审理者视角下并不一定对其进行精准定性，只需要审查作出该行为的事实、理由、适用法律依据及程序是否合法即可。

三、责令改正通知书是否可诉的法理分析

目前学界与理论界已达成一致意见，程序性、过程性行政行为不应被纳入行政诉讼的受案范围。但法院在实际审理中，并不能一概认为但凡遇到起诉《责令限期改正通知书》的都一律认定为程序性、过程性行政行为，对相对人权利义务不产生实际影响，从而驳回起诉。

行政行为的成熟原则固然为法院对行政行为进行司法审查提供了一个标准，但该原则仅要求案件必须发展到能够起诉的阶段，才能提出控诉，否则法院不予受理。对行政行为是否成熟的判断标准问题，美国联邦最高法院强调：“成熟问题应从两个方面来看，一是争议问题是否适宜于司法裁判，二是推迟法院审查是否对当事人造成困难。”笔者以为，在我国行政诉讼中，该如何判断该行为是否已成熟，是否对当事人的权利义务产生实际影响，其可诉性则体现在以下几个方面。

（一）对相对人行为进行定性的《责令改正通知书》可诉

行政机关作出责令改正通知书的前提，都是其已经调查认定当事人行为构成违法，才会下达该通知书责令当事人改正。该行为本身已经是对当事人的行为作出实体的认定与处理，是对当事人行为从法律上给予了负面评价，本身便对其权利义务产生了实质性的不利影响。这种不利影响的构成，并不以行政机关已经实施行政处罚为要件。《责令限期拆除通知书》中一般会涉及对涉案建筑物、构筑物的定性，将其定性为违法或者违章建筑，则实际上该定性行为已对相对人的财产权产生了实际影响，应认定为可诉。如上述案例中被诉的《责令改正通知书》，直接责令当事人朱某某“限于2017年7月1日前自行拆除”，实质上已认定当事人朱某某涉案建筑属“无法采取改正措施消除影响的”情形，对当事人朱某某而言是更为不利的事实认定与行政处理。

（二）当通知行为后续走向的是既定的强制拆除决定或者强制拆除行为时可诉

并非一定到等到行政行为终了、确定时才判定为可诉，责令通知书如未载明救济权利，其行为走向的是既定的方向即强制拆除决定及强制拆除实施行为，出于保护相对人合法权益的立法目的，司法权在此时介入，判定其可诉有利于保护相对人，法院应选择适当时机进行审查，也可以在最早的时机将违法行政行为予以纠正。如本案中，朱某某对本案《责令改正通知书》直接提起行政诉讼，直接要求法院进行司法审查确认或者撤销该《责令改正通知书》，而非等到行政机关作出进一步的强制拆除决定或者行政处罚决定才起诉，对于朱某某的权益救济来说，显然前者更为经济、更为有效、更为便利。某市两级法院不予受理本案，不符合行政诉讼法最大限度满足当事人权利救济需求的立法目的。

（三）不能被最终行为吸收、覆盖的责令改正通知书可诉

若《责令限期拆除通知书》作出后，行政机关后续又作出《责令限期拆除决定》及实施强制拆除行为，此时涉案建筑物、构筑物已经被强制拆除，当事人对该《责令限期拆除通知书》不服，因其被后续的行为所吸收，当事人对该通知书不服起诉时，应告知其针对整个强制拆除行为不服提起诉讼，在审查该强制拆除行为的过程中，将该通知书作为程序性的行为进行审查。但若《责令限期拆除通知书》作出后，行政机关后续并未作出其他的与通知行为相衔接的行政行为或者后续的行政行为对当事人新增设义务、行为性质认定等不同于通知书的内容，因为此时其已是一个独立的行政行为，当事人对该通知书起诉时，法院应认定为可诉，并对其进行审查。如前述朱某某案例中，若责改通知是责拆决定作出过程中的先行通知行为，即继责改通知之后又作出责拆决定，那么虽然通知内容事实上起到了对当事人违法行为的确认作用，并增设了拆除义务，但其行为尚未发展到足以影响当事人权益的成熟程度，其内容和法律效果会被责拆决定所吸收和覆盖，不宜过早裁判，不可诉。若被诉城管局在责改通知后合理期间内迟迟未作出后续处理决定，也即责改通知并未被后续的行政行为吸收、覆盖，当事人无法针对相关的实体性行政行为提起诉讼获得救济，理应可诉。若责改通知作出后，行政机关即实施强制拆迁行为，则该责改通知即实际称为强制拆除实施行为的依据，应认定为可诉。

四、责令改正通知书的司法审查机制

（一）认定《责令改正通知书》不可诉的司法审查机制：

科学的强制拆除行为系由多个行政行为组成的整体行为，具体包括《责令改正通知书、决定书》、《强制拆除决定》及强制拆除实施行为。当行政机关仅作出《责令改正通知书》后，当事人对该通知书不服，法院认定其为过程性、阶段性行为、对当事人合法权益不产生实际影响，不属于人民法院受案范围，裁定驳回其起诉；当行政机关作出《责令改正通知书》及《强制拆除决定书》后，当事人对通知书不服，则以相同理由裁定驳回起诉，并告知其对强制拆除决定提起诉讼，并将《责令改正通知书》作为程序行为进行审查；当行政机关作出《责令改正通知书》、《强制拆除决定书》及强制拆除实施行为后，当事人对通知书不服，则以相同理由裁定驳回起诉，并告知其对强制拆除行为提起诉讼，并将强制拆除行为作为整体行为进行审查。但是当行政机关在作出《责令改正通知书》后直接实施强制拆除行为，当事人对通知书不服，因该通知书事实上已成为行政机关作出强制拆除实施行为的依据，已对当事人合法权益产生实际影响，应认定为可诉；但又因该通知书的作出若无重大且明显违法则认定其合法，判决驳回诉讼请求。

若当事人对强制拆除行为起诉，则应判决行政机关的强制拆除行为违反法定程序。通过以上可以看出，坚持《责令改正通知书》不可诉的审查机制中在强制拆除行为的各个阶段中对该通知书均界定为不可诉，除非该行为缺少《强制拆除决定》时才认定其为可诉，但也仅仅作形式审查而非实质审查。既增加了当事人的讼累，又不利于行政争议的实质化解。

（二）认定《责令改正通知书》部分可诉的司法审查机制：

笔者以为在强制拆除行为中，《责令改正通知书》只要具备了上述可诉的三个标准之一，即应纳入受案范围，对其进行实体性审查。如行政机关仅作出《责令改正通知书》，则法院对作出该通知书的行为合法性进行审查；若行政机关作出《责令改正通知书》、《强制拆除决定书》，当事人对通知书不服，应将该二行为视为整体行政行为进行审查，除对通知书进行审查外，还应对《强制拆除决定》一并进行审查；若行政机关已实施完整个强制拆除行为，当事人对《责令改正通知书》不服，则将该强制拆除行为一并进行审查作出认定。

《责令改正通知书》的可诉性与否不应简单地一概而论，还应针对具体案情判定，文章上述提出的判断标准仅为目前遇到的几种情形，尚不能涵盖所有情形，存在不周延之处。笔者认为，面对该问题，还应把握住“实际影响”原则来进行个案研判。

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