棚户区改造补偿纠纷裁判新倾向：程序不合法不影响补偿决定合法！
导读：（2018）最高法行申9394号《行政裁定书》针对河北省唐山市一起棚户区改造征收补偿决定纠纷案件作出的裁判说理中值得关注的点颇多。这其中有两点突出：一是评估机构选定程序不合法但评估结果合法，据此作出的补偿决定依旧是合法有效的；二是棚户区改造项目在特殊情况下不一定原地回迁安置，而是以保障被征收人的实质性补偿权益为评价标准。在“打点给分”的征收维权中，这类裁判的参考借鉴意义无疑十分重大。
基本案情：棚户区改造征收存在两方面疑似“违法点”
本案一、二审法院认定的事实为：
路南区政府为提高居民居住条件，于2015年11月21日作出《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收决定书》（2015年第1号），李继孝、孙启芳的房屋位于本次征收范围内。同日唐山市路南区房屋征收办公室作出《唐山市路南区房屋征收办公室关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目房屋征收评估机构报名的公告》，公告内容为承担房屋征收评估工作的房地产价格评估机构需预先报名，并公布了报名资格条件、报名方式和时间、地点。
2015年11月24日区房屋征收办公室作出《关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目协商选定房地产价格评估机构的公告》，公示了3家通过审核的评估机构，并赋予了被征收人为期三天的异议期。
2015年11月27日区房屋征收办公室作出《关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，最终确定由唐山广野房地产评估有限公司、唐山弘安房地产评估有限公司和唐山东正房地产评估有限公司共同承担老交大棚户区房屋征收评估工作。
唐山广野房地产评估有限公司作出了涉案房屋房地产估价报告，确定了估价对象在估价时点（2015年11月21日）的房地产市场价值。涉案房屋估价报告依法送达给李继孝、孙启芳后，李继孝、孙启芳提出了复核评估申请，唐山广野房地产评估有限公司收到申请后，作出了复核评估申请书的答复并送达给了李继孝、孙启芳。
因双方无法在签约期内达成征收补偿协议，路南区政府作出《关于国有土地上房屋补偿决定书》，决定对李继孝、孙启芳名下的房屋实施征收，按照《关于建设南路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋（住宅）征收补偿方案》的规定，实行货币补偿或产权调换或棚户区改造货币化政府统筹安置方式，被征收人可以选择三种方式之一。路南区政府将上述补偿决定依法送达李继孝、孙启芳后，李继孝、孙启芳不服该补偿决定，遂向法院提起行政诉讼。
最高法裁判说理：两处“问题”均不影响征收补偿决定合法性
本案中有两大疑似违法点值得注意。一是涉案评估机构的选定方式明显不符合《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，没有赋予被征收人自行协商选定的权利，更没有采取投票、摇号、抽签等法定方式确定，而是采用了组织网络报名的筛选方式选定。那么，这一非常明显的程序违法点能否导致被诉补偿决定被确认违法甚至撤销呢？
最高法在裁定中指出：评估报告制度的目的在于由中立的第三方专业机构对房屋的价值客观、公正地作出符合法律规定的评估。因此，在房屋价值评估的具体程序上作出相应的规定，如由被征收人先协商确定评估机构，对评估结果有异议的可以申请复核、鉴定等。本案中，由于房屋征收范围较大、被征收人户数众多，路南区政府采取向唐山市房地产价格评估机构发送电子邮件、组织网络报名、筛选审核、进行公示的方式，最终选定三家房地产评估公司。路南区政府选定评估机构的方式，可以提高选定的成功率以及相关征收工作的效率，但限缩了被征收人主动选择评估机构的权利，其程序不合法。
到这儿，最高法已经确认了涉案评估机构选定的程序不合法，不过且慢，我们还需要看下文：
但鉴于二审法院对此问题已明确予以指出，且本案已在申请再审审查阶段，有必要对涉案评估报告进行全面的评价，以确定其是否具有客观性、公正性，以及是否对被征收人的合法权益造成损害，而不宜简单以此为由全盘否定评估报告以及原审裁判。在涉案评估报告已经保障被征收人合法权益的情形下，重启审判监督程序并不会对被征收人带来实际的权益增加，反而随之而来的漫长诉讼周期将提高当事人的诉讼成本。经原审法院查明，涉案评估报告在评估机构与评估人员的资质，评估时点、评估原则、评估方法等方面均符合房屋征收评估办法的相关规定，且估价结果系估价对象在依法最高最佳利用下的价值。由于被征收人未能提供有效证据否定以上事实，关于其提出的评估报告侵犯其实体权益的主张，本院不予支持。
事实上，一、二审法院在裁判的理由部分均有一个重要的表述内容，即“涉案房屋估价报告已依法送达给李继孝、孙启芳，李继孝、孙启芳虽在法定期限内申请复核评估，但其收到复核评估申请书的答复后并未向评估专家委员会申请鉴定。李继孝、孙启芳未行使相应权利应视为放弃了相关的救济途径并认可该评估价格。”而最高法在再审裁定中认可了“涉案评估报告已经保障被征收人合法权益”，故此我们似乎可以直接推出这样一个结论：
若被征收人未对评估报告申请复核并申请专家委员会鉴定，则视为其认可评估报告的被征收房屋价值评估结果。法院在审理征收补偿决定纠纷案件时不再对评估报告的评估价值是否准确、客观这一专业性较强的问题进行审查！
在明律师认为，本案的裁判中存在两处值得商榷的逻辑。
其一，被征收人没有选择申请专家委员会鉴定是否意味着其认可了评估报告的估价？众所周知，申请专家委员会鉴定是需要付费的，且鉴定费用并不低，一般老百姓承受起来绝非小数目。那么我们是否可以认为，法院的上述裁判是在传递“维权必须付出代价”的讯息呢？提一个行政诉讼就是50元的诉讼费，难不成50元不够审查这么细的东西的？
其二，对评估报告的所谓“全面评价”是否真的全面？正是因为全面评价这一逻辑，才致使评估机构选定程序不合法这一重大违法点未导致评估报告的效力受到影响。而事实却是法院仅对评估报告进行“适度审查”，尤其是并未对直接关系到被征收房屋市场价值的市场比较法可比实例状况等细节内容进行审查，而直接以被征收人没申请专家委员会鉴定为由来了个“认可”。那么试问，全面评价的标准又是否为掩盖、淡化涉案评估报告的违法性在“开绿灯”“创造条件”呢？
我们再来看本案中的另一处问题：
关于补偿方式问题，被诉征收补偿决定向被征收人提供了货币补偿、房屋产权调换、棚户区改造货币化政府统筹安置三种补偿方式，被征收人可自行选择其一，已充分保障被征收人的补偿方式选择权。由于被征收区域属于塌陷区，且用地性质规划为郊野公园用地，无法实现被征收人原址回迁。路南区政府确定具有完全产权且为现房的商品房作为安置房屋，可以有效保证顺利搬迁安置，保障被征收人选择产权调换的合法权益。
也就是说，本案的征收补偿方案并不支持被征收人原址回迁的诉求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。据此，“原址回迁”虽因客观自然条件而不能实现，但征收方是否依法提供了改建地段或者就近地段的安置房供被征收人选择则是这类案件应当查明的重要事实。这里需要广大被征收人明晰的一点就是：
棚户区改造项目不一定支持原址回迁安置，尤其是在有客观条件限制的情形下。且“原址回迁”与“就近地段安置”也存在字面上和现实中的差异，不可简单混同。
在明律师最后想提示大家的是，棚户区改造项目征收决定、补偿决定的救济目前看来有日趋困难的趋势。在“实质性化解行政争议”裁判原则的指引下，行政行为的合法与否与行政行为是否侵害被征收人的合法权益被分开看待，裁判中的此类“模糊表述”似乎有增多迹象。这无疑为广大被征收人的依法维权提出了新的课题和挑战，也是专业征收维权律师不断学习、适应、调整所必须关注的方向。