巨资购买的“国茂·清水湾”，刚住上就成违建，尴尬局面谁担责？
导读：业主搭上自己毕生的积蓄、四处筹钱支付了购房款，刚住上的新房就被政府告知整个小区楼盘都是违建！这样离奇的故事，就发生在海南省陵水县“国茂·清水湾”项目的业主身上。2019年1月，海南省陵水县人民政府发布《致陵水“国茂·清水湾”全体购房人的公开信》和《陵水黎族自治县人民政府关于依法接管违法用地违法建筑物的通告》。此事引起社会广泛关注。当地政府将没收在非法占用的土地上建设的符合土地利用总体规划的建筑物及构筑物，要求相关人员在收到通知之日起三日内，将物品清理完毕并撤离。这一消息让已经入住的购房者不知所措，喜迁新居的愉悦变成了愁眉苦脸地等待和对未来的焦虑。如此尴尬的局面是如何造成的？而这一尴尬局面究竟应该由谁负责呢？
令人信服的重点项目，美好琼岛之梦埋下隐患
据封面新闻、澎湃新闻、《中国房地产报》等媒体报道，2011年3月，辽宁国茂投资集团股份有限公司收购了原海南大金源实业发展有限公司。2011年11月、2012年5月该集团相继投资1000万、3000万资金注册成立了海南国茂实业投资有限公司、海南国茂泥疗产业发展有限公司。其官网将这一布局形容为“乘海南国际旅游岛建设之东风，抓住发展机遇”。
2015年6月27日，辽宁国茂投资集团股份有限公司与海南省陵水黎族自治县人民政府合作，签订国际泥疗养生园项目投资意向书，承诺提供资金、技术和人才，推进项目开发。
案涉的“国茂·清水湾”项目曾经是头戴多个“光环”的重点项目，在海南省发改委发布的《海南省2016年重点项目投资计划》和《海南省2017年重点项目投资计划》中，“陵水·国茂国际泥疗养生休闲旅游度假区”项目均在列。项目所处位置优美的自然风光，使得购房者争相购买。蓝天白云、海滩椰林构成一幅美丽的风景画，无疑令人心驰神往。
购房的业主中相当一部分是已经退休的老人，看中的就是项目所在地的气候与环境，打算常年居住于此度假养老。他们为了支付购房款，有的拿出毕生积蓄，有的向身边的亲友借款、到银行贷款，有的则是卖了自己家乡的房屋。他们见到铺天盖地的广告宣传，售楼处修得大气漂亮、项目规模宏大，又参加了开发商的宣传会。大家都认为这么大的项目一定得到了政府支持与认可，以至于他们在只签订认购协议书的情况下就放心付款，对开发商承诺的销售商品房的资质和持证情况没有丝毫质疑。
多次行政处罚，高楼仍拔地而起，尴尬局面责任在谁？
陵水县政府《致陵水“国茂·清水湾”全体购房人的公开信》中指出，开发商海南国茂实业投资有限公司违反政府对“陵水国际泥疗养生休闲度假区”项目的控制性详细规划及自身向陵水县发改委申请的“海南陵水国茂国际泥疗养生休闲旅游度假区项目备案”，利用该项目名下土地，在未经任何申报和审批的情况下擅自非法实施了“国茂·清水湾”房地产开发项目。陵水县相关部门曾多次责令其停止违法建设并作出行政处罚。
当地国土资源部门曾开出的多份《行政处罚决定书》显示，海南国茂公司违反了《土地管理法》第44条的规定，在未办理农用地转用手续的情况下擅自占地建设。处罚依据为《土地管理法》第76条，该项目属于非法占用土地但符合土地利用总体规划的情形。
这一情况说明，政府部门早就发现了案涉项目存在的问题。可是，多部门不断处罚的情况下，案涉项目仍然继续建设并且向大量购房者售出房屋。如今令广大业主进退两难的局面，本来是有机会避免的。
当地政府部门明知项目存在违法用地情形，却没有采取有效的强制措施阻止事态进一步发展。直到业主付了款、住进新房才采取强制措施。现在，仍居住在小区内的大量业主花费上百万甚至一千万元购买的房屋就突然成了违建，在遭当地断水断电的情况下只能靠短时供电和应急水车勉强维持生活。
综合新闻报道情况来看，案涉项目一方面经过了政府招商引资，还纳入了重点投资计划，另一方面政府部门又发现其存在违法用地情形并多次给予处罚，但并未阻止其继续建设、销售。所以，造成如今尴尬局面的原因，就是当地政府部门没能采取有效的监管措施将违建问题扼杀在源头。对于这一点，当地政府部门应当十分清楚，陵水县已经对相关责任人员给予了党纪处分，但这无疑是远远不够的。
破解僵局，寻求合理解决办法，政府不应推卸责任
针对此案，专业从事征收维权领域行政诉讼业务的北京在明律师事务所主任杨在明律师接受了央视新闻频道《新闻调查》栏目记者的采访。他着重表达了以下3方面看法：
第一，从2015年至2018年的几年时间里，当地国土资源部门对案涉项目采取的主要行政处罚措施就是罚款，虽然处罚决定中有关于没收建筑物的表述，实际上项目还在不断建设。这就说明，此类没有违反土地利用总体规划的项目，可以采取“罚款+补证”的措施消除违法情形。这样的措施对开发商予以惩戒的同时让项目发挥促进经济发展的作用，成为旅游观光产业的驱动器，也能将处罚措施对各方面的影响降至最低。
如今，在业主已经交纳房款、住进新房的情况下，就不应突然采取强制措施，给花费了高额购房款还无法继续居住的业主造成更大损害。项目已经建成，若是罚没后再拆除这11栋高达26层的住宅建筑，将耗费更多人力物力，也将污染项目周边的自然环境，破坏当地优美的景色。所以在此阶段，行政机关应当在罚款的同时想办法使建设项目补齐审批手续，使项目具有正规资质，让现存的房屋资源得以继续利用。
第二，多家媒体的新闻报道中均提到，案涉项目建筑已经被停水停电。业主靠着应急供应勉强维持生活。《行政强制法》第43条明确规定，行政机关不应对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
现在，当地政府粗暴地断水断电，以此来迫使业主搬离房屋，是严重程序违法。即使要没收案涉项目建筑，也要考虑到其中还有大量业主居住，应当严格按照《行政强制法》规定的程序执行，充分保证业主的各项权利，妥善解决好他们的过渡居住、退还房款等善后问题。毕竟，非法占地进行建设的是开发商而不是业主，现在开发商已经被追究刑事责任，就不应以粗暴地措施来对待毫不知情的业主。断水断电这一做法除了继续激化矛盾，对解决问题毫无帮助。
第三，陵水县在给业主们的《公开信》里建议业主们与开发商协商，或是通过法律途径起诉开发商。这一说法恐怕有推卸责任、撇清关系之嫌，无法获得公众认可。
有声音认为，这一事件的责任在于开发商无视法律规定、大胆强行建设，也有声音认为，这一事件就是因为购房的业主贪小便宜、轻信开发商的承诺。其实，开发商敢建设、老百姓敢买房，也是因为政府部门的态度不明确、措施不到位。先是招商引资洽谈合作、纳入重点项目计划，后又不断给予行政处罚，在建设审批上不再给予政策支持，项目却一直没被阻止建设……这些本来就是政府部门没能在早期形成有效监管、采取强制措施造成的。现在政府却要广大业主去起诉开发商，而开发商的主要负责人已经被公安机关刑事拘留。此时起诉究竟是否具有实际意义、能否真正挽回损失都已无法保证。即使诉讼结果支持广大业主挽回损失，后续也许还将面临着判决无法得到有效执行的困难。
在明律师认为，陵水“国茂·清水湾”事件发展至今日，主要是因为行政机关失职所致。行政机关在行使公共管理职能的过程中，本应被社会公众所认同，这些业主之所以到海南旅游观光、购买“国茂·清水湾”的房屋，也是因为听到了海南省重点项目的宣传，出于对政府的信任。可是陵水县在此事件中将责任完全归咎于业主和开发商的做法，实在有损行政机关在公众心目中的形象，也着实令无辜的购房群众心寒。
一方面招商引资搞开发建设，另一方面出现问题又不想办法妥善解决，直到项目建成后突然采取强制措施。若是能在早期采取有效措施叫停建设行为，或是想办法与开发商协商，给予此类重点项目政策便利，及时办理审批手续将违法变合法，就不会出现今天的尴尬局面。业主们已经住不上自己花费巨资购买的房屋，大量土地资源和住房资源正在闲置浪费。当地政府部门应当继续寻求更为合理的途径、以更为合理的方式破解僵局，以实际行动挽回政府在群众心中的公信力与权威形象，切实有效地维护购房群众的合法权益。
在明律师也将持续关注此事件的最新进展，并随时为广大购房业主提供必要的法律帮助。