【信赖利益】行政机关作出的承诺形成了行政法上的信赖利益，属于合法权益范畴

【裁判要点】

当事人据以主张损失的厂房并未依照法定程序取得国土、建设规划部门的审批，更未依法办理产权登记；其提供的政府以及有关土地、规划部门出具的证明材料，并非法定的、有效的土地房屋产权凭证，不能据此认定厂房已转化为合法的建筑物。故当事人主张其厂房应按照合法房屋的标准予以赔偿，相应的事实和法律依据不足，依法难以支持。但是，从当事人提供的协议书、确认函、产权证明等证据材料看，被拆除厂房在建设和使用过程中，取得了土地所有人村委会的许可，也得到了政府镇国土所等单位或部门的认可和支持。对此，当事人对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定的“合法权益”范畴，应予保护。当事人基于信赖利益对厂房的建设使用所作的相应投入，在有关强制行为被确认违法后依法有权获得相应的赔偿。

有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿是现代行政法治的基本理念与要求。人民法院在司法审查过程中，无论对行政强制行为本身，还是对该行为被确认违法之后的赔偿，都应当充分考虑警示和教育实施违法行为的侵权者，体恤和关爱被侵权人，强化对民营企业等市场主体的合法权益的司法保障，以助力法治政府建设，不断改善营商环境。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

（2018）最高法行赔申343号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：浙江杰豹机械股份有限公司。住所地：浙江省临海市古城街道许墅村。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省温岭市大溪镇人民政府。住所地：浙江省温岭市大溪镇河滨路1号。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省温岭市人民政府。住所地：浙江省温岭市人民东路258号。

再审申请人浙江杰豹机械股份有限公司（以下简称杰豹公司）因诉浙江省温岭市大溪镇人民政府（以下简称大溪镇政府）、浙江省温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）行政赔偿一案，不服浙江省高级人民法院（2017）浙行赔终27号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

杰豹公司以大溪镇政府、温岭市政府违法强制拆除其厂房，造成其厂房、机器设备以及其他屋内物品等损失为由，向浙江省台州市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判令大溪镇政府、温岭市政府共同赔偿其经济损失4940万元。

一审法院查明：涉案建筑物位于浙江省××××沙岸村，建于2003年至2006年间，占用土地为沙岸村集体土地。2005年3月1日，杰豹公司前身浙江杰豹机械有限公司与沙岸村村民委员会（以下简称沙岸村委会）签订协议，约定租用沙岸村土地51.302亩，实用49.431亩，租期暂定三十年。同年起，杰豹公司将涉案建筑物用作生产厂房，建筑面积约为53000平方米。2011年7月5日，大溪镇政府向杰豹公司作出《确认函》，确认在合同租约期间不会要求该公司作任何不在合同约定中之更改，如遇特殊不可抗力之因素会给予十二个月搬迁期，搬迁完毕前不会组织对该土地进行平整清理。温岭市政府签署“同意”意见。2011年11月22日，大溪镇政府出具《情况说明》，认为杰豹公司在沙岸村××村镇规划要求。大溪镇政府、浙江省温岭市国土资源局（以下简称温岭市国土局）大溪分局并就涉案用地符合当地村镇土地利用总体规划予以证明或确认。2016年7月29日、9月8日、10月，大溪镇政府分三次对杰豹公司的涉案厂房进行强制拆除。杰豹公司认为强拆行为导致其经济损失，遂以大溪镇政府、温岭市政府为共同被告，提起本案行政赔偿诉讼。

一审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”杰豹公司诉大溪镇政府、温岭市政府强制拆除其厂房一案中，浙江省台州市中级人民法院（2017）浙10行初85号行政判决认为，温岭市政府不是拆除行为主体，非该案适格被告，并确认大溪镇政府强制拆除杰豹公司厂房的行为违法。故温岭市政府并未实施强制拆除行为，杰豹公司以其为被告提起赔偿之诉属主体不当，应予驳回。涉案拆除行为如造成杰豹公司合法权益损失，应由大溪镇政府承担赔偿责任。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第六十条第一款并规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，涉案厂房建设使用的土地为大溪镇沙岸村集体土地，但杰豹公司未能提供系乡镇企业用地并经县级以上地方人民政府批准的证据。杰豹公司提供的温岭市国土局大溪分局签署“情况属实”意见的《产权证明》以及大溪镇政府出具的《证明》，即使能够证明该企业用地符合当地村镇用地规划，也不能够证明杰豹公司取得了用地审批并对地上的建筑物拥有合法产权。且建筑物如已取得审批则相关审批材料在主管部门均有存档，杰豹公司关于审批材料在拆除过程中被压埋导致无法举证的理由不予采信。在杰豹公司不能举证证明其对涉案被拆除厂房享有合法权益的情况下，其主张按照重置价对厂房损失进行赔偿的请求不能成立，不予支持。对生产设备等厂房内财物的损失情况，从在案证据看，大溪镇政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除，而是在尽量保证不损毁财物的情况下分批次历时近四个月才拆除完毕。其中，双方当事人提供的照片可以证明原告厂房内的财物已基本搬离，并无财物在拆除过程中被压埋。杰豹公司主张财物损失合计700万元，但未提供毁损财物清单、价值等基本证据，故其该项赔偿请求亦缺乏事实根据。据此，一审法院于2017年8月15日作出（2017）浙10行赔初7号行政赔偿判决：一、驳回杰豹公司对温岭市政府的起诉；二、驳回杰豹公司的赔偿请求。杰豹公司不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。

二审法院对一审法院查明的事实予以确认。二审法院另查明：（一）2003年3月20日，温岭市国土局作出温土资罚（2003）第0278号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，载明经查实被处罚人陈亨法于2002年9月间未经批准，擅自在大溪镇沙岸村动土建厂房，非法占用沙岸村非耕地2554平方米，该地块不符合土地利用总体规划，属园地区，决定处罚如下：1.责令退还在大溪镇沙岸村非法占用的2554平方米土地；2.限陈亨法户在接到决定书起十五日内，自行拆除在大溪镇沙岸村非法占用的2554平方米土地上新建的一层简易铁皮屋未结顶及其他设施；3.并处罚款38310元正。2003年6月2日，浙江省温岭市人民法院作出（2003）温执字第2127号行政裁定书，对温岭市国土局作出的温土资罚（2003）第0278号国土资源行政处罚决定，裁定准予强制执行。2008年4月17日，温岭市国土局作出温土资函（2008）12号温岭市国土局案件移送函，认为经调查，温岭市杰豹空压机厂（投资人：陈亨法）于2003年8月和2004年3月间，未经批准擅自在大溪镇沙岸村动土建厂房，非法占用农用地27.71亩。此地块不符合土地利用总体规划，属园地区（非耕地）。因该厂已涉嫌非法占用农用地罪，将该案移送浙江省温岭市公安局立案侦查。2009年8月28日，浙江省温岭市人民法院作出（2009）台温刑初字第837号刑事判决书，判决被告人陈亨法犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币十万元。（二）2016年8月3日，大溪镇政府向浙江杰豹机械有限公司、温岭市杰豹电器有限公司作出责令限期拆除通知书，载明：“经查，你户（单位）位于大溪镇沙岸村的厂房未经国土、建设规划部门批准，属于违章建筑，根据省、市三改一拆工作的相关规定，现责令你户（单位）在2016年8月10日前停止生产并自行拆除。逾期不自行拆除的，将对你户（单位）的违章建筑进行强制拆除。”

二审法院认为：根据审理查明的事实，温岭市政府并非涉案厂房强制拆除行为的主体，一审法院据此驳回杰豹公司对其的起诉，并无不当。大溪镇政府拆除杰豹公司使用的厂房的行为已被生效判决确认违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款的规定，杰豹公司可获得赔偿的前提条件系该行为造成其合法权益的损害。本案中，杰豹公司位于大溪镇沙岸村的厂房未经国土、建设规划部门批准，且杰豹公司所提供的协议书、确认函等证据亦非涉案厂房的合法产权凭证。故杰豹公司诉请赔偿厂房损失4240万元，于法无据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在案证据尚不足以证明强拆行为造成杰豹公司主张的生产设备、档案资料等损失700万元，故一审法院对杰豹公司提出的赔偿请求均不予支持，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。杰豹公司提出的上诉理由不能成立，不予支持。据此，二审法院于2017年12月12日作出（2017）浙行赔终27号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。

杰豹公司向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，提审本案，支持其原审诉讼请求。其申请再审的主要事实和理由为：1.2005年拟设立的杰豹公司与温岭市大溪镇沙岸村委会签订协议，租用51.302亩建设用地用于生产空压机。大溪镇政府在协议书上签署意见，认为该地块符合村镇规划，同意租用。后在办理相关手续期间，又让杰豹公司放心使用土地。2011年，大溪镇政府、温岭市国土局大溪分局、温岭市规划局大溪分局陆续向杰豹公司作出同意继续使用土地、符合土地利用总体规划、符合村镇规划情况属实等意见。2016年涉案厂房被强制拆除，浙江省台州市中级人民法院判决确认大溪镇政府的强制拆除行为违法。2.根据温政发（2007）160号《温岭市人民政府关于严禁利用违法用地违法建设从事生产经营活动的通知》（以下简称温政发〔2007〕160号通知）规定，未取得有关证书的，由村居出具证明，经当地国土所审核并签署意见后，可视作有效产权证明。杰豹公司于2011年11月已取得温岭市国土局大溪分局对《产权证明》的批准，取得涉案土地建筑物的合法权利。原审法院对本案主要证据《产权证明》及其依据的温政发（2007）160号通知未依法审查认定，又将案外人的违法事实用于本案，无视杰豹公司所持审批手续，属于认定事实错误。3.杰豹公司用地经过当地人民政府认可，属于合法用地，依据温政发（2007）160号通知对地上建筑物享有合法权利。原审法院不对温政发（2007）160号通知进行审查，直接不予认定《产权证明》属于适用法律错误。4.原审法院未仔细审理本案焦点问题，未尽详细审理的法定职责，审判程序违法，原审判决应当依法撤销并发回重审。

本院另查明：1.2005年3月1日，杰豹公司的前身浙江杰豹机械有限公司与沙岸村委会签订租用土地协议，大溪镇政府在协议书上签注“属实。该地块符合村镇规划”，并加盖大溪镇政府公章。2.2011年11月，大溪镇政府出具的《证明》，证明浙江杰豹机械有限公司由于各种原因目前尚未办理相关土地利用手续，但其用地属于工业用地，符合当地村镇土地利用总体规划。3.2011年11月21日，土地管理部门给杰豹公司出具的《产权证明》载明:“根据温政发（2007）160号文件精神，对未取得有关产权证书的，由村居出具证明，经当地国土所审核并签署意见。”沙岸村委会在“村（居）委会意见”栏中签注“该工业项目用地位于大溪沙岸工业区内××当地村镇用地规划情况属实”，并加盖村委会公章。温岭市国土局大溪分局在“当地国土所意见”栏中签注“情况属实”，并加盖公章。4.2011年11月22日，大溪镇政府出具《情况说明》，载明“兹有浙江杰豹机械有限公司于1998年建设在大溪镇沙岸村工业点内，用地面积约为30000平方米。该工业点起始于1996年，当年鼓励支持发展民营经济，镇政府已同意列为村级工业点，该村建设至今约有二十多家落地于此，形成了现在的大溪镇沙岸工业点。浙江杰豹机械有限公司在此生产符合大溪镇村镇规划要求。特此证明。”温岭市建设规划局大溪分局在该《情况说明》上签注“经实地踏看，该地块现状存在”。5.温政发（2007）160号通知第八条规定：“本规定所称合法有效房地产产权证明文件是指有关部门依法发放的国有土地使用证、集体土地使用证、房屋所有权证等证书。未取得有关证书的，由村居出具证明，经当地国土所审核并签署意见后，可视作有效产权证明，无当地国土所审核意见的，不能视作有效证明。”

本院认为：本案系被申请人大溪镇政府的相关强制拆除行为被人民法院确认违法后由再审申请人杰豹公司单独提起的行政赔偿诉讼。杰豹公司请求人民法院判令赔偿其经济损失4940万元，赔偿项目主要包括厂房、生产设备以及其他档案资料等物品损失。现结合杰豹公司申请再审的事实和理由，具体分析如下：

（一）关于厂房损失问题。从原审法院查明的事实看，杰豹公司据以主张损失的厂房并未依照法定程序取得国土、建设规划部门的审批，更未依法办理产权登记；其提供的温岭市政府、大溪镇政府以及有关土地、规划部门出具的证明材料，并非法定的、有效的土地房屋产权凭证，不能据此认定涉案厂房已转化为合法的建筑物。故杰豹公司主张其厂房应按照合法房屋的标准予以赔偿，相应的事实和法律依据不足，依法难以支持。但是，从杰豹公司提供的协议书、确认函、产权证明等证据材料看，涉案被拆除厂房在建设和使用过程中，取得了土地所有人沙岸村委会的许可，也得到了温岭市政府、大溪镇政府、大溪镇国土所等单位或部门的认可和支持。对此，杰豹公司对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定的“合法权益”范畴，应予保护。杰豹公司基于信赖利益对涉案厂房的建设使用所作的相应投入，在有关强制行为被确认违法后依法有权获得相应的赔偿。虽然原审法院认定杰豹公司提供的协议书、确认函等证据并非合法产权凭证是正确的，但未充分考虑涉案建筑物在当地特定时期和政策背景下的特殊性，对杰豹公司在其信赖利益范围内的相应投入、产生的损失未予综合考量和保护，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定精神，应予纠正。

（二）关于生产设备、档案资料及其他物品损失问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”结合上述规定以及杰豹公司诉大溪镇政府、温岭市政府强制拆除其厂房一案中法院查明的事实，本案中，杰豹公司厂房内的动产损失系因大溪镇政府动用强制力量实施的拆除行为所致，并不能当然排除属于“因被告的原因导致原告无法就损害情况举证”的法定情形。本案所涉厂房在强拆前杰豹公司事实上用于生产经营，是否有该公司所声称的生产设备等物品以及有何物品，在该公司提供了强拆行为存在且被法院确认违法的基础事实证据之后，行政机关需要对强拆活动相关事实作出合理释明（如现场是否制作清单、有无影像记录等），这是国务院推进执法全过程公开的硬性要求和行政程序的正当性要素。人民法院对此应在实体审查中结合案情加以核实，如果双方客观上均未能提供证据证明，有权根据《行诉解释》第四十七条第三款的规定酌定赔偿数额。本案原审期间并没有形成这方面的证据，在本院组织的听证中，杰豹公司明确主张强拆当时存在生产设备等物品被埋压的情形，而大溪镇政府提供的证据，并不能证明其对屋内动产已做好规范、完整的证据保存，无法客观证明杰豹公司屋内动产具体情况，故应当承担违法的不利后果。一审法院有关“大溪镇政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除……双方当事人提供的照片可以证明原告厂房内的财物已基本搬离，并无财物在拆除过程中被压埋的情形。原告主张财物损失合计700万元，但未提供毁损财物清单、价值等基本证据”以及二审法院有关“《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在案证据尚不足以证明强拆行为造成上诉人主张的生产设备、档案资料等损失700万元，故一审法院对上诉人提出的赔偿请求均不予支持，并无不当”的表述，与行政诉讼法相关规定精神以及国务院的要求不符。原审法院笼统要求杰豹公司对其损失承担举证责任并由其承担不利后果不符合法律规定，判决对厂房内动产损失不予任何赔偿明显不妥，有违常理，依法亦应予纠正。有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿是现代行政法治的基本理念与要求。人民法院在司法审查过程中，无论对行政强制行为本身，还是对该行为被确认违法之后的赔偿，都应当充分考虑警示和教育实施违法行为的侵权者，体恤和关爱被侵权人，强化对民营企业等市场主体的合法权益的司法保障，以助力法治政府建设，不断改善营商环境。

综上，杰豹公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁定如下：

一、本案指令浙江省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

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