裁判要点

对行政赔偿因果关系的判断，要合理的分析行政机关侵权行为与损害结果是否存在内在联系，既要防止过度归责的倾向，也要防止不当缩小责任范围，避免国家利益保护和私人利益保障在法律层面上失衡。

在拆除违法建筑过程中，首先由规划部门作出限期拆除决定，当事人不自行拆除的，行政机关可以按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的程序强制拆除。限期拆除决定属于具有强制力的行政决定，限期拆除决定作出后，违法建设者即有义务自行拆除，逾期不拆除的，行政机关将以限期拆除决定为基础作出强制执行行为。

强制执行行为的依据是限期拆除决定，执行目的是保证限期拆除决定的内容得以实现。在《限期拆除决定书》作出后，按照一般事物发展逻辑，通常会发生建筑物被拆除的后果，而没有《限期拆除决定书》，通常建筑物不会被拆除，故《限期拆除决定书》与建筑物被拆除存在因果关系。《中华人民共和国行政强制法》第四十一条“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿”的规定，亦说明《限期拆除决定书》被撤销、变更属于应予恢复原状或给予赔偿的原因之一。

因此建筑被拆除，限期拆除决定及强制执行行为合法的，行政机关无需承担行政赔偿责任；限期拆除决定合法，强制执行行为违法或超出限期拆除决定范围的，强制执行行为的实施主体应当承担相应赔偿责任，其赔偿范围限于违法强制执行行为造成的人身伤害、物品损失或超出部分，对于违法建筑本身一般不予赔偿；如果限期拆除决定被撤销的，则应当审查限期拆除决定被撤销的原因，据以判定行政赔偿的范围。

如果撤销限期拆除决定的生效文书仅从程序上撤销了限期拆除决定，则需要等待行政机关重新予以认定处理或对建筑物是否属于应予拆除的违法建筑予以认定。如果撤销限期拆除决定的生效文书从根本上否认了当事人的拆除义务，则赔偿范围应及于建筑物本身，在此情况下，《限期拆除决定书》与强制执行行为共同导致了建筑被拆除，其中《限期拆除决定书》是根本原因。

☑ 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

（2019）最高法行赔申344号

再审申请人张延伟因诉河南省临颍县人民政府（以下简称临颍县政府）、河南省临颍县住房和城乡规划建设委员会（以下简称临颍县住建委）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行赔终54号行政赔偿裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省漯河市中级人民法院一审查明，张延伟在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在临颖县颖河路中段北侧邢庄学校西侧建设养鸡场。本案涉及临颍县政府、临颍县住建委对张延伟涉案养鸡场作出的三个行政行为，即2014年9月10日临颖县住建委作出的临住建拆字〔2014〕第012号《限期拆除决定书》，2014年10月17日临颖县政府作出的临强拆字〔2014〕第015号《临颖县人民政府强制拆除违法建筑决定书》和2014年10月18日临颖县政府将张延伟养鸡场拆除的强制拆除行为。关于涉案《限期拆除决定书》，张延伟就此提起行政诉讼后，经过一审、二审及再审程序，2018年8月22日河南省高级人民法院作出（2018）豫行再62号行政判决，撤销了临颖县住建委作出的〔2014〕第012号《限期拆除决定书》。关于涉案《临颍县人民政府强制拆除违法建筑决定书》，2015年11月20日，河南省漯河市中级人民法院作出（2014）漯行初字第52号行政判决，驳回张延伟诉讼请求，2016年4月1日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行终63号行政判决，驳回张延伟的上诉，维持原判。关于涉案的强制拆除行为，2015年12月10日，河南省漯河市中级人民法院作出（2015）漯行初字第2号行政判决，确认临颍县政府强制拆除张延伟养鸡场的行政行为违法。河南省漯河市中级人民法院于2015年12月11日向张延伟邮寄送达了判决书，送达后双方未提起上诉，张延伟在收到该生效判决后未向赔偿义务机关临颖县政府申请行政赔偿。2018年8月22日河南省高级人民法院再审撤销〔2014〕第012号《限期拆除决定书》后，张延伟于2018年9月25日向临颖县住建委递交行政赔偿申请书，请求对强制拆除涉案养鸡场造成的损失及其他财产损失进行赔偿，临颍县住建委对于该申请未予处理。张延伟于2018年11月19日以临颖县政府和临颖县住建委为共同被告提起本案行政赔偿诉讼。

河南省漯河市中级人民法院一审认为，一、关于本案的赔偿义务主体的确定。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，（2015）漯行初字第2号行政判决确认了临颖县政府强制拆除张延伟养鸡场的行政行为违法。据此临颖县政府应当对其违法强制拆除张延伟涉案养鸡场的行为承担赔偿责任。张延伟诉称，临颖县住建委作出的临住建拆字〔2014〕第012号《限期拆除决定书》已经（2018）豫行再62号行政判决予以撤销，据此，临颍县政府和临颖县住建委应对强制拆除张延伟养鸡场的行为共同承担赔偿责任。对此主张，临颍县住建委的限期拆除决定虽经再审判决予以撤销，但张延伟未提供有效证据证明临颖县住建委参与了涉案养鸡场的强制拆除行为，亦未有人民法院的生效判决确认临颖县住建委系涉案养鸡场的强制拆除主体。故张延伟主张临颖县政府和临颖县住建委应对强制拆除其养鸡场的行为共同承担赔偿责任没有事实和法律依据，能引起涉案行政赔偿的是基于临颍县政府的强制拆除行为，故本案的赔偿义务机关是临颍县政府。二、关于本案张延伟的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内……”。在本案庭审过程中，临颍县政府提出张延伟提起本案行政赔偿诉讼超过法定期限。对此问题，生效的（2015）漯行初字第2号行政判决确认了临颍县政府强制拆除张延伟涉案养鸡场的行政行为违法，该判决的作出时间是2015年12月10日，河南省漯河市中级人民法院于2015年12月11日向张延伟邮寄送达了该判决，张延伟收到该判决后未向赔偿义务机关临颖县政府申请行政赔偿。现张延伟于2018年11月19日提起行政赔偿诉讼明显超过请求国家赔偿的时效。综上，张延伟提起本案行政赔偿诉讼超过法定期限，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回张延伟的起诉。

张延伟不服，向河南省高级人民法院提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为，张延伟请求赔偿强制拆除养鸡场所造成的经济损失，其申请国家赔偿的时效应从相关强拆行为被生效裁判确认违法之日起算；根据本案查明事实，其提起本案相关行政赔偿请求时已超过法定期限。临颍县住建委作出的《限期拆除决定书》虽被撤销，但该决定书与养鸡场经济损失并无直接因果关系，临颍县住建委不应作为该损失的赔偿义务机关。一审裁定驳回起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

张延伟向本院申请再审称：1.涉案的违法强制拆除行为因临颍县住建委作出的《限期拆除决定书》而引起，导致了临颍县政府的违法实施。《限期拆除决定书》和临颍县政府强制拆除张延伟养鸡场的行政行为存在因果关系，故临颍县住建委和临颖县政府应共同承担行政赔偿责任。2.虽然临颍县政府强制拆除张延伟养鸡场的行政行为在2015年12月10日被确认违法，但临颍县住建委的《限期拆除决定书》于2018年8月22日才被河南省高级人民法院（2018）豫行再62号行政判决予以撤销，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。张延伟基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理，相关期间不属于其自身的原因耽误起诉期限，其未超过法定期限起诉。原审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令河南省漯河市中级人民法院继续审理本案。

本院经审查认为，本案张延伟基于临颍县住建委和临颍县政府分别作出的两个违法行为提起本案行政赔偿诉讼，其一是临颍县住建委作出的临住建拆字〔2014〕第012号《限期拆除决定书》，该决定书被河南省高级人民法院（2018）豫行再62号行政判决予以撤销。其二是临颖县政府强制拆除张延伟养鸡场的行为，该行为被河南省漯河市中级人民法院2015年12月10日作出的（2015）漯行初字第2号行政判决确认违法。结合原审裁定理由及张延伟的再审申请理由，本案争议焦点为:一、《限期拆除决定书》与张延伟的养鸡场被拆除是否存在因果关系；二、张延伟基于强制拆除行为被确认违法提起的行政赔偿诉讼是否超过法定起诉期限。

一、关于《限期拆除决定书》与张延伟的养鸡场被拆除是否存在因果关系问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款的规定，两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。对行政赔偿因果关系的判断，要合理的分析行政机关侵权行为与损害结果是否存在内在联系，既要防止过度归责的倾向，也要防止不当缩小责任范围，避免国家利益保护和私人利益保障在法律层面上失衡。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设,无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。根据上述规定，在拆除违法建筑过程中，首先由规划部门作出限期拆除决定，当事人不自行拆除的，行政机关可以按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的程序强制拆除。限期拆除决定属于具有强制力的行政决定，限期拆除决定作出后，违法建设者即有义务自行拆除，逾期不拆除的，行政机关将以限期拆除决定为基础作出强制执行行为。强制执行行为的依据是限期拆除决定，执行目的是保证限期拆除决定的内容得以实现。在本案《限期拆除决定书》作出后，按照一般事物发展逻辑，通常会发生建筑物被拆除的后果，而没有《限期拆除决定书》，通常建筑物不会被拆除，故《限期拆除决定书》与建筑物被拆除存在因果关系。

《中华人民共和国行政强制法》第四十一条“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿”的规定，亦说明《限期拆除决定书》被撤销、变更属于应予恢复原状或给予赔偿的原因之一。因此建筑被拆除，限期拆除决定及强制执行行为合法的，行政机关无需承担行政赔偿责任；限期拆除决定合法，强制执行行为违法或超出限期拆除决定范围的，强制执行行为的实施主体应当承担相应赔偿责任，其赔偿范围限于违法强制执行行为造成的人身伤害、物品损失或超出部分，对于违法建筑本身一般不予赔偿；如果限期拆除决定被撤销的，则应当审查限期拆除决定被撤销的原因，据以判定行政赔偿的范围。如果撤销限期拆除决定的生效文书仅从程序上撤销了限期拆除决定，则需要等待行政机关重新予以认定处理或对建筑物是否属于应予拆除的违法建筑予以认定。如果撤销限期拆除决定的生效文书从根本上否认了当事人的拆除义务，则赔偿范围应及于建筑物本身，在此情况下，《限期拆除决定书》与强制执行行为共同导致了建筑被拆除，其中《限期拆除决定书》是根本原因。

本案中，河南省高级人民法院（2018）豫行再62号行政判决撤销了临颍县住建委作出的临住建拆字〔2014〕第012号《限期拆除决定书》，理由是涉案养鸡场不属于应予拆除的违法建筑，即认可了养鸡场的合法性。故不能仅以强制执行行为此前被确认违法就否定《限期拆除决定书》与养鸡场被强制拆除之间的因果关系。张延伟以临颍县住建委作出的临住建拆字〔2014〕第012号《限期拆除决定书》被河南省高级人民法院（2018）豫行再62号行政判决予以撤销为基础，提起本案诉讼符合行政赔偿诉讼的起诉条件。原审法院仅将直接引起损害结果发生的强制执行行为认定为原因行为，排除了对损害结果起到实质作用的《限期拆除决定书》，对于行政赔偿因果关系的认定不当，既可能使相对人得不到应有的行政赔偿，也为部分行政机关的侵权行为开脱责任，应予纠正。

二、张延伟基于强制拆除行为被确认违法提起的行政赔偿诉讼是否超过法定起诉期限。为了及时解决纠纷，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，行政诉讼法及国家赔偿法规定了起诉期限制度。公民、法人或者其他组织行使诉权，必须在法定期限内进行。同时，行政诉讼法第四十八条对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼，又作了“被耽误的时间不计算在起诉期限内”的特殊规定，行政赔偿诉讼亦应适用。在判断是否因正当理由超过起诉期限时，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形，作有利于公民、法人或者其他组织的解释，以切实保障诉权。

本案张延伟于2015年1月提起行政诉讼，请求确认临颍县政府拆除张延伟养鸡场的行为违法，确认拆除行为违法的（2015）漯行初字第2号行政判决（生效判决）于2015年12月10日作出。在此之前，张延伟已于2014年11月24日提起行政诉讼，请求撤销临颍县住建委作出的《限期拆除决定书》，该案经过一审、二审、再审，最终河南省高级人民法院于2018年8月22日作出（2018）豫行再62号行政判决。《限期拆除决定书》和强制拆除行为有较为紧密的关联性，《限期拆除决定书》是否撤销关系到被拆除建筑物本身的损失能否获得赔偿，故作为行政相对人的张延伟在强制拆除行为被确认违法后，有理由相信通过对《限期拆除决定书》的相关行政诉讼有助于解决其行政赔偿问题。在生效行政判决确认拆除行为违法后，张延伟在《限期拆除决定书》一案中继续积极进行相关诉讼活动，至河南省高级人民法院于2018年8月22日作出（2018）豫行再62号行政判决，此期间属于张延伟因正当理由耽误的起诉期限，应予扣除。（2018）豫行再62号行政判决于2018年8月22日作出后，张延伟于2018年11月19日提起行政赔偿诉讼，并未超过起诉期限。另，因已经通过行政诉讼程序确认行政行为违法的，表明当事人选择了由人民法院解决行政赔偿问题，因此当事人无需经过赔偿义务机关先行处理程序，张延伟基于强制拆除行为被判决确认违法提起的行政赔偿诉讼无需临颍县政府先行处理。

综上，原审裁定认定事实不清，适用法律不当，再审申请人张延伟的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条的规定，裁定如下：

本案指令河南省高级人民法院再审。

审判长　　马鸿达

审判员　　李小梅

审判员　　仝　蕾

二〇一九年八月三十日

法官助理 李 慧

书记员 王 宁

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