导读：在农村集体土地征收中，“未批先征”无疑是长期存在的一类土地违法行为。一般认为，只有地方政府获取了省政府或者国务院的征地批复，才有权对集体土地实施具体的征收行为，否则即是老百姓所理解的“先上车后买票”“先斩后奏”，规避了法定的审查、监督程序。但在2020年的征收实践中，频频出台的新法、新规却似乎在一定程度上为“未批先征”的违法行为做了一番全新的注解。本文，小编就为大家简要阐述这一概念所出现的新变化……

【要点一：“预签补偿安置协议”不是“未批先征”】

（2019）最高法行申10020号《行政裁定书》指出：

实行预征收，是实践中市、县人民政府为了确保集体土地征收工作顺利进行，试行的一项有效措施。2019年修订的《土地管理法》第四十七条，已经将预征收吸收进修改后的土地管理法，成为一项全国范围的正式法律制度。

拟征收行为只是市、县人民政府拟对特定范围内土地实施征收的意向，只有经过省级人民政府或者国务院批准后，市、县人民政府才能实际进行土地征收，通常情况下拟征收土地行为对被征收人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

据此，在征地依法报批前，征收方依据《土地管理法》和地方性规定开展的拟征地补偿安置方案公开征求意见，组织听证会，办理征地补偿登记和签订预征收补偿协议等工作均不被视为“未批先征”行为，并不违法。

【要点二：“未批先征”并不必然导致已签订的补偿安置协议无效】

（2018）最高法行申10868号《行政裁定书》指出：

结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案客观上存在上述程序不当问题，本院在此予以指正。

但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。

通常，导致协议无效的事由系存在《合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。

而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且该协议于2014年3月6日签订后，国土资源部在2014年4月21日即正式作出了涉案土地的征地批准文件。

因此，涉案协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。

据此，“未批先征”情形虽会对征地行为的合法性产生影响，但并不能成为被征地农民就已签补偿安置协议“反悔”的“万金油”。一旦征收方于签约后较短的时间内获取了合法的用地审批，其与被征地农民所签的协议仍会被认定为合法有效。

【要点三：“未批先征”行为不宜撤销时可判决履行补偿安置义务】

“未批先征”行为即使客观存在并尚未得到纠正，也并不必然导致市、县政府作出的征地公告会被依法撤销，而可能会获取一份“确认违法+责令补办手续+履行补偿安置义务”的裁判。

（2019）最高法行赔申51号《行政赔偿裁定书》指出：

……（涉案建设项目系为了重大公共利益需要开展）已经投入大量建设资金并已建成，案涉土地也不具备恢复原状的可能性；若撤销被诉行政行为将会给社会公共利益造成重大损害。故人民法院在判决确认县政府未经批准即征收涉案土地的行为违法的同时，责令县政府补办征收土地手续，符合法律规定。

也就是说，对“未批先征”情形的司法裁判同样需考虑社会公共利益的需要，不宜撤销的要确认违法并允许补办征地批准手续。这种裁判思路类似于国有土地上房屋征收中房屋征收决定的诉讼审判原则。

【要点四：用地审批权限下放不等于征地不需要报批】

小编在《国务院决定下放用地审批权，征地拆迁领域春雷惊起！》一文中为大家详细论述了国务院和自然资源部于3月12日发布的最新文件的内容。

需要指出的是，在当前经济社会发展面临疫情带来的前所未有冲击的背景下，在《土地管理法》所规定的范围内对农用地转用审批、土地征收审批权限进行适度下放，其拉动经济建设的积极意义不言而喻。且这些政策调整、试点并不意味着对“未批先征”“以租代征”等土地违法行为的纵容、默许。

对一些土地的农用地转用、土地征收审批权限由国务院下放至省级政府，由自然资源部下放至省级自然资源主管部门，涉案项目仍需要依法报批，而不得在未获取省级政府作出的征地批复或者省级自然资源主管部门作出的用地预审意见、先行用地批复的情况下迳行征地拆迁、开工建设。

小编最后想提示广大农民朋友的是，“先批准，后行为”从来都是行政行为基本逻辑原理，未来也不会有根本性转变。在特殊的历史时期，针对特定的重大建设项目而做一些法律框架内的灵活变通，是可以被允许的，但绝不应被滥用或者肆意扩大适用范围。广大被征地农民仍需密切关注自己所涉项目的信息公开情况，发现其存在“未批先征”“少批多征”等涉嫌违法情形时及时咨询专业律师的意见，通过法律途径坚决捍卫自己的土地权益，避免在建设活动中的补偿安置利益受损。

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