【违法建筑】法院判例：即便是违法建筑，行政机关也不得以野蛮的方式强制拆除
【裁判要点】程序合法是行政执法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。行政强制的对象是违法建筑本身的，组成建筑物的可重复利用的建筑装饰装修材料及建筑内的物品，应属于当事人的合法财产。对违法建筑物进行拆除前，应给予适当时间以搬离动产；对于建筑物内仍未搬离的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，对所有物品逐一核对清点登记分类造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。行政机关对违法建筑实施强制拆除时，手段、方式必须科学适中，不得以野蛮的方式进行。
【裁判文书】山东省高级人民法院行政判决书（2018）鲁行终1583号
上诉人济宁市兖州区综合行政执法局（以下简称兖州区综合执法局）、济宁市兖州区人民政府（以下简称兖州区政府）因与被上诉人石洪龙行政强制一案，不服济宁市中级人民法院于2018年4月9日作出的（2018）鲁08行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告石洪龙为济宁市兖州区民族美食城经营者。2017年9月7日，被告兖州区综合执法局作出《限期清理室内物品告知书》并张贴，要求民族美食城的租赁户在9月12日前将所有私人物品全部清除，并告知兖州区综合执法局将于9月11日后联合相关部门对建筑物强制拆除。
2017年9月20日，由被告兖州区政府领导带队，被告兖州区综合执法局联合相关部门对民族美食城进行了强制清理，人员强制带离。在事件进程中，兖州区综合执法局工作人员对原告及原告方人员采取了拖拉、拽扯及人身控制。后民族美食城所使用的建筑物被拆除。原告石洪龙诉至法院。
原审法院认为：
一、关于原告石洪龙是否具有诉讼主体资格
原告石洪龙虽然对涉案建筑物没有物权，但是，其作为济宁市兖州区民族美食城经营者，对建筑物的装修及室内物品等有所有权。被告兖州区综合执法局作出《限期清理室内物品告知书》并联合相关部门对民族美食城进行强制清理，对民族美食城所使用的建筑物强制拆除。
被告行为涉及了原告的财产权益和经营利益，对原告的餐饮物品、房屋装修和经营活动产生了实际影响。原告与被诉行为有明显的利害关系，其应当具备原告主体资格。
二、关于被告行为是否合法
1.本案所涉及的行政行为，实际上分为两种行为，一种是被告强制清理原告经营场所的行为，另外一种是被告强制拆除建筑物的行为。被告兖州区综合执法局作出《限期清理室内物品告知书》，实际上是针对原告石洪龙经营的民族美食城进行强制清场，包括对物品的清理和人员的清理，这也是为下一步进行的拆除建筑物而作的前期行为。《中华人民共和国强制执行法》第三十四条规定，“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政决定的期限内不履行义务，行政机关依照本章规定强制执行。
本案中，被告强制清理原告经营场所的行为，实际上是责令原告停产停业并且清理所用设施、物品，具有行政处罚性质。但是，被告在作出《限期清理室内物品告知书》之前并没有作出《行政决定》。即使被告作出了关于违章建筑的处罚决定，也只是针对违章建筑的所有人，并且拆除违章建筑的决定不能代替对实际经营户物品、人员的清理决定。
2.《中华人民共和国强制执行法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织对行政强制享有陈述权、申辩权”；第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告以书面形式作出”；第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权陈述和申辩，行政机关应当听取当事人意见”；第三十七条规定：“行政强制决定以书面形式作出，并且载明下列事项……（四）申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限”。
从以上法律规定可以看出，被告在本案中，并没有告知当事人陈述、申辩的权利，对涉及公民人身、财产的处理也没有举行听证，没有告知申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限，因此，被告行为不符合《中华人民共和国强制执行法》的上述有关规定。
3.《中华人民共和国强制执行法》第三十八条规定，“催告书、行政强制决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定”。被告方没有提供向当事人直接送达《行政决定书》和《行政强制执行决定书》的证据，也没有提供当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的相关证据。
4.从现场视频可以看出，被告兖州区综合执法局对原告实施了行政强制事实清楚。在行政强制过程中，被告兖州区综合执法局工作人员对原告及原告方人员采取了拖拉、拽扯及人身控制。
本院认为，根据法律规定，只有公安民警或司法警察等有权机关才能对人身自由进行限制，被告兖州区综合行政执法局工作人员直接控制和限制原告及原告方人员人身自由，不符合法律规定。
三、关于兖州区政府作为被告是否适格
被告兖州区政府答辩称其未参与实施强拆行为，作为被告不适格。但从现场视频和双方提供证据看，被告兖州区综合执法局作出的《限期清理室内物品告知书》已经明确联合相关部门实施行政强制。2017年9月20日，由相关区领导带队（被告主张区领导兼任公安局长，但也没有提供其兼任公安局长的证据），被告兖州区综合执法局联合相关部门对民族美食城进行了强制清理。因此，兖州区政府作为本案被告主体适格。
综上，被告兖州区综合执法局和兖州区政府行政强制行为程序不当，法律依据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决确认被告兖州区综合执法局、兖州区政府针对原告石洪龙经营场所的行政强制行为违法。案件受理费50元，由两被告均担。
上诉人兖州区综合执法局不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，将本案发回重审或裁定驳回石洪龙的起诉。主要理由如下：
1.原审法院判决认定事实不清。
（1）济宁市兖州区民族美食城所用的建筑属违法建筑，该建筑系由兖州创世纪肉类联合有限公司破产管理人自行拆除的，原审法院对石洪龙提交的收据以及房屋强拆视频作为有效证据采纳，继而认定系兖州区综合执法局实施了强制拆除行为，认定事实不清。
（2）原审法院关于兖州区综合执法局质证意见表述不当，兖州区副区长张某是否在现场以及是否是公安局长，兖州区综合执法局对此未发表质证意见。
2.原审法院认定石洪龙具有本案原告诉讼主体资格错误。
（1）石洪龙强行违法占有了涉案违法建筑，并且违法从事餐饮行业，其行为不具有正当性与合法性，不应受到法律保护。
（2）兖州区综合执法局已按法定程序对涉案违法建筑所有人作出了拆除违法建筑物的行政处罚决定，张贴《限期清理室内物品告知书》系一系列执法活动之一，该告知书抬头虽写明的是民族美食城租赁户，但是兖州区综合执法局的执法活动针对的是违法建筑物本身，而非民族美食城。
（3）上诉人兖州区综合执法局的执法目的是拆除违章建筑而非责令停产停业，且民族美食城既无合法手续，又未提交其处于正常经营状态的证据，也无法责令其停产停业。原审法院认定“被告方强制清理原告经营场所的行为，实际上是责令原告停产停业并且清理所用设施、物品，具有行政处罚性质”不当。
3.被上诉人石洪龙的诉讼请求是“确认二被告于2017年9月20日强制拆除原告所有经营场所的房屋，损毁房屋内财产的行为违法”，而原审判决确认两上诉人针对石洪龙经营场所的行政强制行为违法，内容上模棱两可，范围上超出石洪龙的诉讼请求。
上诉人兖州区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，裁定驳回石洪龙的起诉。主要理由如下：
1.石洪龙称兖州区政府领导在现场，但是其举证不足以证实该主张。该领导为兖州区公安分局局长，即便在现场，其系履行公安局长带队维护现场秩序的职责，而非履行区领导职责。石洪龙的举证不能证明兖州区政府参与实施了被诉行政行为。
2.兖州区综合执法局作出的《限期清理室内物品告知书》中虽有“联合相关部门实施行政强制”的内容，但是，该告知书未明确何为相关部门，兖州区政府也并非职能部门。即便涉案行为是联合执法，根据《山东省行政程序规定》第六十二条的规定，由此产生的后果应当由参加执法的行政机关各自承担相应的法律责任，而不应由政府承担。因此，不能依据该告知书认定兖州区政府是本案适格的被告。
被上诉人石洪龙向本院提交书面答辩意见称，原审法院认定是事实清楚，适用法律正确，两上诉人的上诉理由不能成立。主要理由如下：
1.兖州区政府作为本案被告适格。《限期清理室内物品告知书》虽未明确联合执法的具体部门，但石洪龙提交的照片、视频以及证人证言等证据足以证实兖州区政府的工作人员张某带队实施了本案被诉行政行为。该行为是两上诉人共同实施的，而非在各自职权范围内分别作出，因此不适用《山东省行政程序规定》第六十二条关于分别承担责任的规定
。2.石洪龙具有本案原告诉讼主体资格。（1）《限期清理室内物品告知书》是针对被上诉人作出的，被上诉人是本案行政强制行为的相对人。（2）石洪龙租赁涉案房屋建筑物进行餐饮经营，两上诉人的行政强制行为导致房屋装修及室内物品损毁，正常经营无法继续，石洪龙与被诉行为具有法律上的利害关系。
3.两上诉人实施的被诉行为程序及实体均违法。两上诉人并未按照法定程序进行相关处理，相关文件的形成时间存疑。在另案诉讼中，通过法院调取的证据看出，行政处罚的相关文书存在事后伪造的情形，违反了《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定。
各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。二审中，兖州区综合执法局向本院提交（2018）鲁08行终187号石洪龙诉兖州区综合执法局行政处罚一案裁定书复印件一份，拟证明石洪龙不具有本案原告诉讼主体资格。经合议庭评议认为，该案系石洪龙不服兖州区综合执法局向兖州创世纪肉类联合有限公司所作的行政处罚决定而形成的，与本案行政强制属于两个不同的行为，该行政裁定与本案待证事实并无关联，本院不予采纳。
本院认为：
一、关于石洪龙是否具备本案原告主体资格的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”;第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，石洪龙在兖州创世纪肉类联合有限公司市场大棚中的民族美食城经营餐饮业务。2017年9月20日，该民族美食城被强制进行了清理，其使用的建筑物被强制拆除。
石洪龙虽然对涉案建筑物没有所有权，但其使用该建筑经营民族美食城，对该建筑物的装修及室内物品等享有所有权，被诉行政强制行为涉及了石洪龙的财产权益和经营利益。依照上述规定，石洪龙与被诉行政行为有明显的利害关系，其应当具备原告主体资格。
兖州区综合执法局虽主张石洪龙系违法使用涉案违章建筑非法从事餐饮业，但石洪龙系基于对涉案建筑物的装修及室内物品等享有所有权而取得原告主体资格，至于涉案建筑是否为违法建筑、石洪龙使用该建筑及其从事餐饮行业是否合法等，均不影响本案其原告主体资格的取得。
二、关于两上诉人是否系本案适格被告的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”；第四款规定，“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”
本案中，从石洪龙提交的《限期清理室内物品告知书》来看，兖州区综合执法局已经明确告知其将于2017年9月11日后联合相关部门实施行政强制。石洪龙提交的行政强制当天现场视频、证人证言等证据能够证明，2017年9月20日，由相关兖州区领导带队，兖州区综合执法局参与实施了对民族美食城的强制清理以及对建筑物的强制拆除。因此，兖州区综合执法局、兖州区政府作为本案被告主体适格。
上诉人兖州区综合执法局称涉案建筑系由兖州创世纪肉类联合有限公司破产管理人自行清理拆除的，并在原审中提交了兖州区创世纪肉类联合有限公司破产管理人出具协助拆除申请书、情况说明及自行拆除违法建筑的回复等予以证明。
但兖州区创世纪肉类联合有限公司破产管理人协助拆除申请书落款时间为2017年9月8日，而兖州区综合执法局于2017年9月7日早已向民族美食城租赁户发出《限期清理室内物品告知书》，要求民族美食城的租赁户在9月12日前将所有私人物品全部清除，并告知兖州区综合执法局将于9月11日后联合相关部门对建筑物强制拆除。且石洪龙提供的事发当天有关视频、照片以及证人证言等能够证实行政强制现场有兖州区综合执法局相关工作人员参与。故兖州区综合执法局关于涉案建筑系兖州区创世纪肉类联合有限公司管理人自行拆除的主张不能成立，本院不予支持。
上诉人兖州区政府对石洪龙提供的行政强制当天视频的真实性无异议，但否认参与实施强拆行为，主张即便现场有区领导，该领导兼任公安局长，其系履行公安局长带队维护现场秩序的职责。对此，上诉人兖州区政府并未提供相关证据材料予以证明，故原审法院未予采信并无不当。
另外，《山东省行政程序规定》第六十二条关于分别承担责任的规定适用前提是参加联合执法的行政机关在各自职权范围内分别作出行政行为，而本案被诉行为是两上诉人共同实施的，因此不适用上述条款的规定。兖州区政府关于行政强制产生的后果应当由参加执法的行政机关各自承担而不应由兖州区政府承担的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。
三、关于两上诉人实施的行政强制行为是否合法的问题
《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，“行政强制的设定和实施，应当适当。……”该法第四章对行政机关实施强制行为应当遵循的法定程序作了明确、具体的规定。
程序合法是行政执法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。行政强制的对象是违法建筑本身的，组成建筑物的可重复利用的建筑装饰装修材料及建筑内的物品，应属于当事人的合法财产。对违法建筑物进行拆除前，应给予适当时间以搬离动产；对于建筑物内仍未搬离的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，对所有物品逐一核对清点登记分类造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。行政机关对违法建筑实施强制拆除时，手段、方式必须科学适中，不得以野蛮的方式进行。
本案中，两上诉人在行政强制过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在行政过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对涉案建筑物中的合法财产已经予以清空并妥善处理，但兖州区综合执法局仅提交了物品明细及估价表一宗，石洪龙对上述材料的真实性不予认可，两被上诉人亦均未能提供其他相关证据予以佐证。另外，在行政强制过程中，上诉人还对石洪龙及石洪龙方人员采取了拖拉、拽扯及直接人身控制等方式。
上诉人实施的行政强制行为，不符合法定程序，应予确认违法。原审法院判决基于“石洪龙虽然对涉案建筑物没有物权，但是，其作为济宁市兖州区民族美食城经营者，对建筑物的装修及室内物品等有所有权”的认定，确认两上诉人针对被上诉人石洪龙经营场所实施的行政强制行为违法，内容明确，亦未超出石洪龙原审诉讼请求的范围。兖州区综合执法局以此为由主张应撤销原审法院判决，该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决裁判理由虽有欠妥之处，但裁判结果正确，依法应予维持。上诉人济宁市兖州区综合行政执法局、济宁市兖州区人民政府的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人济宁市兖州区综合行政执法局、济宁市兖州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
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