一、裁判精要

赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。

人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。

二、参考判例

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申8133号

再审申请人张学志、侯传兰因诉被申请人山东省枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（以下简称山东高院）于2019年3月19日作出的(2018)鲁行终744号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2019年7月10日立案受理，依法组成合议庭对本案进行审查，并于2019年12月11日下午在本院第四法庭组织询问活动。申请人张学志及张学志、侯传兰的共同委托代理人刘新，被申请人薛城区政府的负责人孙宏伟及委托代理人姜玉伟、刘荣渊，均到庭参加询问。案件现已审查终结。

申请人在薛城区常庄镇东姚山村东南角（现薛城区泰山路以东、珠江路以北、香江路以南）拥有房屋一处，该地段于2009年12月30日经山东省人民政府同意批准，由枣庄市人民政府征收用于城市建设，并于2010年6月18日出让给枣庄德圣房地产开发有限公司；该地块在2016年10月经国务院批准的《枣庄市城市总体规划（2011-2020年）》中被确定为城市建设用地范围内。

2008年2月28日，中共薛城区委和薛城区政府制定《关于加快城中村改造的实施意见（试行）》（薛发[2008]5号）。2008年5月6日，薛城区政府制定《薛城区泰山南路城中村改造项目拆迁补偿安置方案》，包括安置范围、补偿办法、回迁安置等主要内容。申请人房屋在该文件规定的拆迁范围之内。2009年12月30日，薛城区政府统计的摸底调查表载明：申请人主房面积为724.14㎡，配房面积为294.32㎡。2010年2月薛城区燕山路棚户区改造工程指挥部张贴的《燕山路棚户区改造工程告住户书》载明住宅房屋补偿安置标准为：被拆除合法住宅房屋补偿标准以所处区位新建普通商品房市场价格评估确定，市场评估基准价格为2580元／㎡，最低不低于同区位新建普通商品房市场评估价格的90%。2010年5月25日，申请人的涉案房屋被拆除。2010年9月23日，薛城区政府下发“致广大村民的一封信”，告知拆迁补偿的依据、标准、方式及资金结算方式。2012年3月薛城区燕山路棚户区改造工程指挥部张贴的《天山路棚户区改造安置补偿明白书》载明：“拆除有证房屋补偿价格是多少？答：天山路棚户区住宅房屋市场评估基准价格为2580元／㎡，每户房屋价格根据房屋类型、结构、楼层、成新等因素评估确定，最低不低于同区位新建普通商品房评估价格的90%”。

2013年9月10日，张学志以其房屋被枣庄市薛城区常庄镇人民政府强行拆除、造成经济损失为由，向滕州市人民法院分别提起确认行政行为违法诉讼及行政赔偿诉讼。2013年10月11日，张学志申请追加薛城区政府为共同被告。2014年3月21日，滕州市人民法院作出(2013)滕行初字第146号行政判决，确认薛城区政府强制拆除张学志房屋的行为违法。薛城区政府不服该判决提起上诉，枣庄市中级人民法院（以下简称枣庄中院）于2014年7月11日作出(2014)枣行终字第29号行政判决，维持(2013)滕行初字第146号行政判决。

2015年6月12日，张学志就行政赔偿案件向滕州市人民法院递交撤诉申请，该院于同日裁定准予其撤诉。2015年6月17日，申请人向枣庄中院提起行政赔偿诉讼，要求判令薛城区政府赔偿损失，具体为房屋损失5092300元、附属物损失579328元、搬迁补助费3000元、临时安置费145600元等财产损失，计5820138元；自2010年5月25日起，以5820138元为标准，按日万分之1.75赔付迟延付款期间的利息损失至判决生效止。2015年10月16日，枣庄中院作出(2015)枣行初字第14号行政裁定，以申请人撤回起诉后无正当理由再行起诉为由，裁定驳回起诉。申请人不服提起上诉，山东高院于2016年5月16日作出(2016)鲁行终311号行政裁定，撤销(2015)枣行初字第14号行政裁定，指令枣庄中院继续审理。枣庄中院于2016年11月11日作出(2015)枣行初字第14号行政判决，判决薛城区政府赔偿申请人房屋损失724158.2元、附属物损失268922.38元及相应利息（以中国人民银行同期存款利率为标准，从2010年5月25日起计算至判决生效之日），驳回申请人的其他诉讼请求。申请人不服提起上诉。山东高院于2017年5月11日作出(2017)鲁行终452号行政裁定，认为薛城区政府赔偿申请人房屋损失的数额，应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算，枣庄中院判决赔偿数额显属不当，应予撤销，裁定撤销(2015)枣行初字第14号行政判决，发回枣庄中院重审。

重审时申请人将原审诉讼请求中的临时安置补助费变更为977721元；对薛城区政府计算认定的附属物价值268922.38元予以认可。重审审理过程中，薛城区政府递交对涉案财产进行价值评估认定的申请书，请求对申请人诉请赔偿的被拆除房屋以及地面附着物、在被拆除时点的财产残值进行司法评估认定。2017年8月2日，申请人提交申请，要求向枣庄市薛城区住建局开发办调取金水湾A区商品房现阶段售房价格，不再同意评估。枣庄中院认为，本案补偿标准的确认应经评估程序，该院行政庭于8月16日委托技术室对涉案房屋参照国有土地上的房屋评估标准、比照同区位、现阶段房屋的市场价格进行评估。双方当事人于8月31日选择评估机构，并定于9月5日组织当事人与专业机构代表进行评估费用商谈，但在规定时间内双方当事人均未到场，也未书面说明情况。枣庄中院技术室于9月11日以“申请人不配合对外委托工作”为由，决定终结本案委托工作。因通过评估鉴定方式确定被拆除房屋价值已经客观不能，为科学、合理确定赔偿标准，根据申请人的申请并结合本案实际，枣庄中院在枣庄房地产开发办调取2017年1-9月份薛城区中兴世纪城东区和金水湾A区项目商品住宅网签均价数据，数据显示：2017年1-9月份薛城区中兴世纪城东区、薛城区金水湾A区项目商品住宅网签均价分别为3340元／㎡、4576元／㎡。

枣庄中院重审认为，本案的争议焦点为：对申请人应予赔偿的项目具体包括哪些，应予赔偿的标准、数额应为多少。关于被强拆房屋的价值问题，根据重审查明的事实可知，申请人房屋被拆除时其坐落土地已征收为国有土地。山东高院在发回重审裁定中明确指出：“对于薛城区政府赔偿上诉人房屋损失的数额，应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算”。因此，对申请人房屋损失的赔偿应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算，申请人原被拆除房屋所在地已被征收为国有土地后出让给枣庄德圣房地产有限公司，该公司在该处土地上开发中兴世纪城东区商品房项目。考虑到在对枣庄房地产开发办出具的2017年1-9月份中兴世纪城东区和金水湾A区项目商品住宅网签均价数据质证意见里申请人提到枣矿集团为职工谋福利而于2010年团购该处房产致使房价偏低（3100元左右／㎡），并结合该院查明的另案张学良提供的三名案外人于2011年5月份认购中兴世纪城商品房就已达到3200元以上／㎡的事实，现在对申请人被拆除房屋价值如按枣庄房地产开发办出具的2017年1-9月份薛城区中兴世纪城东区3340元／㎡予以赔偿，则显失公平。可以参照与其区位较近的金水湾A区项目商品住宅网签均价即4576元／㎡作为赔偿申请人主房的单价标准。对配房赔偿的单价标准，可以比照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号，以下简称112号令）、枣价发[2006]78号文件综合评定的补偿标准中合法配房补偿单价占合法主房补偿单价的比例即主房单价的70.59%(600元／㎡÷850元／㎡)即3230.20元／㎡(4576元／1112×70.59%)计算赔偿配房的单价。故对申请人房屋损失的赔偿总额为4264377.1元(724.14㎡×4576元／㎡+294.32㎡×3230.2元／㎡)。

关于附属物的损失问题，申请人对薛城区政府计算认定的附属物价值268922.38元予以认可，该院予以确认。关于搬迁补助费问题，申请人的住房被强拆后，因搬迁另择新居，会产生合理的费用。因系住宅房屋，可以参照112号令第三十三条的规定，由薛城区政府向申请人一次性支付搬迁补助费500元。关于临时安置补助费问题。申请人的房屋被强拆后，薛城区政府没有为其提供周转用房，也未提供临时安置补助费，申请人无论租房还是通过其他途径解决住房问题，都会产生直接损失。对此，薛城区政府应予赔偿。该院认为，可以参照112号令第三十四条的规定，由薛城区政府按照被拆迁房屋面积10元／㎡标准，一次性支付临时安置补助费10184.6元[(724.14㎡+294.32㎡)×10元／㎡]。关于利息损失问题，因该院在枣庄房地产开发办调取的商品住宅网签均价系同区位、现阶段的价格，故对申请人要求赔偿利息的诉讼请求，不予支持。

综上，案经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条、第三十六条第四项和第八项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，并参照122号令第三十三、三十四条之规定，判决薛城区政府于判决生效之日起30日内赔偿申请人房屋损失4264377.1元、附属物损失268922.38元、搬迁补助费500元、临时安置补助费10184.6元，共计4543984.08元；驳回申请人的其他赔偿请求。申请人及薛城区政府均不服，提起上诉。

山东高院二审认为，本案系薛城区政府强制拆除申请人房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，薛城区政府依法应对申请人的财产损失承担行政赔偿责任。围绕各方当事人的上诉理由以及一审判决内容，本案确定的争议焦点为薛城区政府对申请人财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。

关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，如果申请人在城中村改造中未获得补偿和安置，则其所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围。

关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置，行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。

关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题。面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，抑或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，一审判决认定以同区位、现阶段国有土地上房屋价格作为涉案房屋的赔偿标准；申请人主张涉案房屋被拆除后所在土地已被用于城市化建设，应按照同区位国有土地上新建商品房价格赔偿其房屋损失。该院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持”。从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。而本案发生在城中村改造过程中，在山东省人民政府对涉案土地作出征收批复之前，薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施城中村改造并进行安置补偿，本案并不符合上述条款规定的情形。因此，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对申请人的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此，一审判决的上述认定不当，应予纠正；申请人的该项主张不能成立，不予支持。

关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题。薛城区政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对申请人的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到申请人自房屋被强拆后多年未获得补偿、赔偿的客观情况，切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对申请人作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，薛城区政府应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。对于附属物损失的赔偿问题，双方不持异议，该院予以确认。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由薛城区政府对申请人的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。

应当指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本案审理期间因各方分歧过大难以达成调解协议。本案判决之后，薛城区政府仍应积极协调当事人，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。申请人如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上所述，一审判决认定事实不清，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审行政赔偿判决；责令薛城区政府于判决生效之日起九十日内对申请人依法予以全面赔偿。

申请人申请再审称，涉案房屋位于国有土地上，申请人主张对涉案房屋价值损失比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算，合法有据；申请人明确要求支付赔偿金，二审判决责令薛城区政府依法予以全面赔偿，未明确具体的赔偿数额，属于适用法律错误；二审判决对部分赔偿请求未予审查认定，属于遗漏诉讼请求。请求撤销二审判决，支持申请人的原审诉求。

薛城区政府答辩称，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。该府在二审判决后已主动与申请人就赔偿事宜进行沟通协商，但申请人坚持按照一审判决结果赔偿。该府在2019年6月13日向申请人制发书面《拆迁补偿通知》。申请人的再审申请没有新的证据和事实，也没有新的观点和新的诉求，且申请人刻意回避二审庭审时已经认可的事实——已经接收回迁安置房。请求驳回申请人的再审申请。

本院另查明，薛城区城中村改造工作领导小组于2019年6月13日对申请人作出《拆迁补偿通知》，主要内容为，“根据山东省高级人民法院的二审判定内容，按照城南新区补偿方案的有关规定及补偿政策，经研究对你户2009年测量的位于原东姚村村内的房屋进行核算，并将核算及补偿明细通知如下。违建主房面积724.14平方米，补偿标准432元/平方米，补偿312828.48元；违建配房面积294.32平方米，补偿标准260元/平方米，补偿76523.2元；附着物补偿款232990.25元；奖金13000元；搬家费500元；合计补偿635841.93元。依据人民银行同期存款利率标准计算后作为对应损失赔偿。希望申请人在此前与政府、村委会良好沟通协商基础上尽快达成补偿协议。”申请人向枣庄中院申请强制执行本案的二审赔偿判决，枣庄中院于2019年8月19日立案执行，于2019年9月10日作出（2019）鲁04执821号执行裁定，认为二审赔偿判决执行标的不明确，裁定驳回执行申请。

本院经审查认为，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。

本案中，薛城区政府拆除涉案房屋的行为已被在先的生效行政判决确认违法，申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失，依法有据。涉案房屋被薛城区政府违法拆除，申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失。对此，一审判令薛城区政府赔偿申请人各项损失。二审认为申请人所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围，可采用支付赔偿金或者提供拆迁安置房等方式保障被拆迁人居住权益和补偿权益，应当秉持全面赔偿和公平合理的原则等观点，论述详尽，依法有据，本院予以认可，在此不再赘述。但是，二审认为“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实”，并判决撤销一审行政赔偿判决，责令薛城区政府对申请人依法予以全面赔偿，则有违司法最终原则，裁判方式明显不当。二审关于“薛城区政府在协调化解不成时及时作出赔偿决定，申请人可寻求司法救济”的指引，无法减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源。而且根据本院询问了解的情况，双方当事人无法通过协商解决争议，薛城区政府作出的补偿通知中确定的房屋损失及附属物损失较枣庄中院第一次一审判决的赔偿数额更低，申请人申请执行亦被驳回，本案争议仍处于待决状态。二审判决方式适用法律错误，应予纠正。山东高院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。

综上，张学志、侯传兰的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令山东省高级人民法院再审；

二、本案再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　熊俊勇

审判员　　孙　江

审判员　　杨科雄

二〇一九年十二月三十一日

法官助理周觅

书记员余艺苑

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