拆迁补偿安置协议变更或撤销之诉的法理分析
拆迁补偿安置协议变更或撤销之诉的法理分析
作者 吕国华
【内容简要】 拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人达成的拆迁补偿安置协议具有民事合同的性质，拆迁人与被拆迁人作为平等的民事主体，在协议签订后又反悔的，如果未经行政裁决，可以提起民事诉讼请求法院变更或者撤销该拆迁补偿安置协议。
【关键词】 拆迁补偿安置 拆迁 补偿 安置 拆迁补偿安置协议 变更 撤销 无效 法理
【引言】
作为律师，在长期办理拆迁案件的过程中，接触了许多被拆迁人，他们对法律知识了解不多，聘请律师维护合法权益的意识有待提高。广大的被拆迁人面临许多困惑：在拆迁过程中，自己应当注意什么？有哪些权利？面对非法拆迁或者野蛮拆迁，自己可以做什么？是否要在不合理的拆迁补偿安置协议上签字？其中的一个重要的困惑就是在拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿安置协议后，一方又反悔的，能否提起诉讼要求变更或者撤销该协议。对该问题的回答构成了本文的写作目的和基础。
【正文】
拆迁补偿安置协议是拆迁人与被拆迁人或房屋承租人就补偿安置所涉及的事项达成的协议。拆迁人与被拆迁人具有平等的法律地位，作为平等的民事主体，其达成的拆迁补偿安置协议具有民事协议的法律性质。因此，可以被《中华人民共和国民法通则》（以下简称“民法通则”）和《中华人民共和国合同法》（以下简称“合同法”）调整。在长期的拆迁法律实务中，笔者经常接到关于在拆迁补偿安置协议上签字后能否反悔能否通过诉讼维护权益的咨询。笔者认为，拆迁人和被拆迁人或房屋承租人达成拆迁补偿安置协议后，双方形成了民事合同关系，因此，拆迁补偿安置协议能否变更或撤销也就成了民事关系形成后能否变更或撤销的问题。根据民法通则和合同法的规定，民事关系形成后，可以就有瑕疵的民事关系进行权利救济，因此，在某些情况下，可以要求变更或撤销民事关系。这样，变更或撤销拆迁补偿安置协议也就有了法律依据。
变更或撤销拆迁补偿安置协议分为以下几种情况：
（一）显失公平。在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。如果拆迁人和被拆迁人或房屋承租人在订立拆迁补偿安置协议时显失公平的，拆迁人、被拆迁人或房屋承租人中的任何一方都有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人或者被拆迁人请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
（二）重大误解。因重大误解订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。拆迁人和被拆迁人或者房屋承租人因重大误解订立的拆迁补偿安置协议，拆迁人、被拆迁人或者房屋承租人中的任何一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人或者被拆迁人请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
（三）欺诈。一方以欺诈的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。拆迁人或者被拆迁人或者房屋承租人以欺诈的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。理论上受损害方可以是拆迁人，也可以是被拆迁人或者房屋承租人，但是实践中多是被拆迁人或者房屋承租人。受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议，具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人、被拆迁人或者房屋承租人中的任何一方受损害，受损害方请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
（四）胁迫。一方以胁迫的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。拆迁人或者被拆迁人或者房屋承租人以胁迫的手段，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。理论上受损害方可以是拆迁人，也可以是被拆迁人或者房屋承租人，但是实践中多是被拆迁人或者房屋承租人。受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议，具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人、被拆迁人或者房屋承租人中的任何一方受损害，受损害方请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
（五）乘人之危。一方乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。拆迁人或者被拆迁人或者房屋承租人乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。理论上受损害方可以是拆迁人，也可以是被拆迁人或者房屋承租人，但是实践中多是被拆迁人或者房屋承租人。受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议，具有请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议的选择权。如果拆迁人、被拆迁人或者房屋承租人中的任何一方受损害，受损害方请求人民法院或者仲裁机构变更拆迁补偿安置协议，人民法院或者仲裁机构不得撤销。
中华人民共和国合同法第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”其第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。”我国合同法明确了变更或者撤销合同的几种情况，由此，显失公平、重大误解、欺诈、胁迫和乘人之危成为当事人请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销合同的法定事由。但是实践中，拆迁补偿安置协议是否具有民事合同的性质，能否受我国合同法的调整，曾存在重大争议。有的学者认为，拆迁补偿安置协议是行政合同，拆迁人和被拆迁人或者房屋承租人不具有平等的民事主体地位，因此，当事人不能以民法通则、合同法上的变更或者撤销民事合同的法定事由，直接提起民事诉讼，请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销拆迁补偿安置协议。这种观点一度占据主流。但是，随着拆迁法律实务经验的积累，随着民事法学研究水平的提高，学人和实务界对拆迁补偿安置协议的性质的理解也更加深入和客观。在1990年代初期，拆迁补偿安置协议的民事合同的性质已经基本得到确认，拆迁补偿安置协议的双方具有平等的民事主体地位也已经得到认可。我国当时的的法律和司法解释为拆迁补偿安置协议变更之诉和撤销之诉开辟了绿色通道。根据1993年11月24日法复【1993】9号《最高人民法院关于适用<城市房屋拆迁管理条例>第十四条有关问题的复函》，：“在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷。据此，我们同意你院审判委员会倾向性的意见，即房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”可以看出，在上个世纪九十年代初，无论是已经达成的拆迁补偿安置协议，还是未达成拆迁补偿安置协议，发生补偿安置争议，不论是否经过行政裁决，人民法院都可以作为民事案件来受理。该司法解释将拆迁人和被拆迁人订立拆迁补偿安置协议视为民事法律关系，也将拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，就拆迁补偿安置问题发生争议视为民事法律关系。拆迁人和被拆迁人的利益相对平衡。但是，到了1990年代中后期，随着我国城市建设的提速，天平开始向拆迁人一方倾斜，被拆迁人或者房屋承租人维权的通道开始越来越狭窄。根据1996年7月24日法复【1996】12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权做出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”该司法解释将拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人没有达成拆迁补偿安置协议、后经行政裁决，对行政裁决不服提起诉讼的视为行政法律关系；将拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，未经行政裁决，就拆迁补偿安置问题发生争议的视为民事法律关系；将双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的视为民事法律关系。但是该司法解释并未明确规定，对于拆迁人和被拆迁人或者房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，申请行政裁决后，双方自愿达成拆迁补偿安置协议，一方或者双方反悔的，如何确定案件性质和法律关系。笔者认为，对于此类案件，如果当事人不是对行政裁决提起诉讼，而是请求变更或者撤销拆迁补偿安置协议的，也应当作为民事案件受理。由此看来，虽然被拆迁人或者房屋承租人维权的通道少了，难度大了，但拆迁补偿安置协议民事合同的性质还是得到确认。根据2005年8月11日法释【2005】9号《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”该司法解释明确规定，当事人达不成拆迁补偿安置协议，未经行政裁决，直接向人民法院提起诉讼的，法院不再受理。也即对于当事人达不成补偿安置协议，就补偿安置发生争议的情况，如何认定该法律关系，最高人民法院拒绝回答。将本来认可的民事法律关系的通道彻底堵死，强行引向行政法律关系，这是最高人民法院司法解释历史上最大的败笔，是对最广大被拆迁人人权的最大侵犯，是运用司法力量任意切割、蹂躏现实生活中的法律关系的最典型的例证。当然，任何事物都是矛盾的，具有两面性。最高人民法院的这一司法解释在切割广大被拆迁人诉讼利益的同时，毕竟留下了一个小“活口”。也即对于当事人未经行政裁决、自愿达成拆迁补偿安置协议后又反悔，请求人民法院变更或者撤销拆迁补偿安置协议的，人民法院仍然应当作为民事案件受理。虽然，实践中，司法部门将大部分拆迁补偿安置协议变更或者撤销之诉搁浅在立案环节，但是这是司法体制自身的弊端造成的，是和最高人民法院不断变更观点不断向保护拆迁人利益倾斜一脉相承的。