房屋拆迁中的土地使用权价值补偿问题浅析
随着我国城市化进程的快速推进，大量的城市更新改造工程正在各地渐次铺开。在城市更新改造中，计划经济体制下房屋拆迁的回迁安置模式逐步演变成了与市场经济发展接轨的市场化拆迁补偿安置方式。但是，实践证明，市场化主导下的房屋拆迁补偿模式的转换并没有如预期那样明显的减少房屋拆迁补偿安置的矛盾，反而使房屋拆迁矛盾更为凸现。近年来，由城市房屋拆迁而产生的矛盾和纠纷大量涌现，有的已引发和演变成群体性、社会性的事件，成为社会的不安定因素之一。房屋拆迁成为当前城市现代化建设和城市化发展中最突出的焦点问题，引起了社会各界的高度关注。
当前房屋拆迁矛盾凸现的诱因固然很多，究其根源主要是拆迁人和被拆迁人在拆迁补偿上的分歧，而分歧的焦点又往往不在房屋重置价格的计算标准，而是集中在房屋拆迁中的土地使用权的合理补偿上，它已引起了社会各界的高度关注。笔者认为，在市场化房屋拆迁管理的政策设计中，由于缺乏制度管理的统一性，缺失对房屋资产和土地资产（统称房地产）实行一体化拆迁补偿的统一规定，即未对土地使用权价值补偿做出与房屋资产补偿同样明确的规定，成为引发城市房屋拆迁补偿纠纷的制度缺陷。《物权法》的出台，无论是在立法层面上还是理论体系建设上，对我国的城市房屋拆迁工作都具有里程碑意义，将会极大地推动各地拆迁管理水平迈上一个新台阶。但是，其中仍然存在一些不容忽视的问题。本文仅对城市国有土地上的房屋拆迁中土地使用权价值补偿相关问题加以探析并提出几点思考，以供商榷。
一、城市房屋拆迁中涉及土地使用权的类型及其法律属性
我国实行的是土地公有制。《物权法》第四十七条规定：“城市的土地属于国家所有”。《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律有规定的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《城市房地产管理法》规定:“国家土地使用权依法可出让、划拨，依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出租、作价入股。”可见，国有土地所有权和使用权是可以相互分离的。
原国家土地管理局《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》明确规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其国有土地使用权”，“土地公有制之前通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权。”由此可知，我国城市中合法的房屋所有人虽然不拥有土地所有权，但是均享有房屋使用范围内的土地使用权。从现实情况来看，在城市国有土地上的房屋拆迁工作中，一般所涉及到的土地使用权通常为通过出让或划拨两种主要方式获得的国有土地使用权。另外还有租赁和授权经营两种土地有偿使用方式。笔者认为租赁和授权经营土地有偿使用方式同属出让性质的有偿使用范畴，只是土地使用期限和土地使用人对象有特殊规定和限制而已。故本文不予赘述。
《物权法》第三编“用益物权”第一百三十五条和第一百三十七条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”这就以立法的形式确认了国有土地使用权全新的涵义:经依法取得的国有土地所有权中分离出来的土地使用权，其内涵己远远超出了出让或划拨前的范畴，成为一种新的不动产物权形式，成为了用益物权。可见，市场经济体制下通过出让或划拨方式取得的土地使用权是一种财产权，对土地使用权的拥有意味着可以从中获得一定的权利和权益。
因此，土地使用权是合法土地使用权人所拥有的重要资产。明确了土地使用权是一项用益物权——财产权的法律属性，也就确立了城市房屋拆迁中实现对土地资产即土地使用权价值补偿的理论基础。
二、城市房屋拆迁中土地使用权价值补偿现状及其不足
虽然土地使用权是一项独立的权能，但由于房屋和土地存在着不可分离的特性，城市房屋所有权的变化必然引发土地使用权的流转。《城市房地产管理法》规定，在转让房屋及地上附着物时，土地使用权将一并转让。城市房屋土地所有权与使用权的可分离性以及衍生出的房屋所有权与土地使用权的相联系使得土地使用权成为房屋价值构成中的特有部分。在社会主义市场经济体制下，随着国有土地使用权有偿使用制度的确立，房屋土地使用权的财产属性得以显现。实践中，不同地段相似房屋的房价相差很大的房地产市场现象从某一个侧面体现了房屋土地使用权的经济价值。
城市房屋拆迁中，拆迁人的目的并不是为了取得被拆迁人的房屋及其附属物，而是为了取得房屋及其附属物所占用范围内的土地使用权，取得土地使用权并进行投资拟获得经济效益、社会效益或生态效益才是房屋拆迁的根本。房屋拆迁的实质是对土地使用权的重新利用。我国新《宪法》修正案，明确规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿”。
《城市房地产管理法》第19条规定：“国家对土地使用者依法取得土地使用权，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《土地管理法》第58条也规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；对土地使用权人应当给予适当补偿。”《物权法》第一百四十八条规定，出让方式的土地在“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”给予补偿。由此可见，我国法律已为房屋拆迁中的土地使用权人设定了享有补偿的权利，拆迁人在拆迁中应当按照法律的规定，依据市场经济公开、公平、等价有偿的原则，对被拆迁人的土地使用权予以补偿。
笔者认为，这两种类型土地上的房屋被拆迁时都应对其土地使用权给予补偿。