征收九十年代自建房屋是否应当给予补偿

文/黄艳   2017年4月15日　　2017年4月9日，北京在明律师事务所在北京举办命名“雷锋律师事务所”1周年纪念会，兼在明律师事务所成立5周年所庆。中华人民共和国司法部政策研究室主任王公义、中国集体雷锋评委会总干事何朝海、北京市律师协会副会长王峥、《法律与生活》杂志社社长、法律出版社编审李秀平、中国比较法学研究会名誉会长刘兆兴等领导应邀出席，共同庆祝活动。　　会议过程中，在著名学者王公义教授、北京在明律师事务所杨在明主任的组织下，含笔者在内的八名业务骨干律师就“征收九十年代自建房屋是否应当给予补偿”展开了辩论。辩题起源于一起真实的案件：　　【案情回放】　　A市（直辖市）B区C厂于20世纪90年代初将厂内职工宿舍分配至职工个人私有，并统一办理了房屋所有权证。C厂职工D分得平房一套，房屋建筑面积50.8平方米、院落面积14.9平方米。因家庭人口增长、房屋居住面积不足、家庭经济能力有限，D于1993年、1994年利用院落内空地陆续扩建了3.6平方米厕所1间、4.2平方米及3.9平方米杂物间2间。由于为厂里解决了房源问题，而且是在自己院里盖的，厂里表示不干涉这类建设行为。　　2015年12月15日，B区人民政府作出了《B区人民政府房屋征收决定》，启动X路片区棚户区改造（旧城区改建）项目国有土地上房屋征收补偿工作。根据《X路片区棚户区改造（旧城区改建）项目工程住宅房屋征收补偿方案》，项目有奖征收签约期限为30天，该期限内签约的被征收人，可就其建设时间早、未办理建房手续和产权登记的无证房屋获得6万元奖励，逾期未签者，则不再给予奖励。　　C厂职工宿舍位于X路片区棚户区改造（旧城区改建）项目征收范围。由于对补偿方案持有异议，D未在有奖征收签约期签约。2016年1月18日，D收到区城市管理综合执法局作出的《责令限期拆除决定书》，其中认定D自建的3间自建房未经取得建设工程规划许可证即建设，违反《城乡规划法》第四十条，属于违法建设，故依据《城乡规划法》第六十四条责令限期拆除。　　【思辨与论证】　　笔者认为，就上述案例情形中的九十年代自建房，在征收过程中应当给予补偿是法律的应有之意。　　首先，从现有法律规定而言，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”该款规定正面确立了征收人在征收范围确定后、作出房屋征收决之前，负有组织相关职能部门就由于历史原因导致的手续不全、未经登记的房屋进行合法性认定进而确定是否予以补偿的法定职责。　　目前，杭州市、芜湖市、温州市、大丰市、荆门市、宜昌市、长沙市、湘潭市、济南市、厦门市、盐城市、宣城市、南京市、本溪市等多地均已制定国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法，要求作为征收人的县级人民政府组织城乡规划、国土资源、建设、房管、城管、公安、消防等，对房屋的权属、区位、用途、建筑面积与结构、建筑权利人户籍、建筑占用消防通道情况等方面进行调查，一般违法情形的及可采取改正措施消除影响的，给予行政处罚后认定为合法建筑，给予征收补偿；严重违法无法采取改正措施消除影响的，认定为违法建筑，不予补偿。　　其次，合理行政原则是行政法基本原则之一，不仅指导行政法制定、修改和废止，还指导行政法的统一解释与适用，以弥补法制漏洞。公平公正原则是合理行政原则的核心要义之一，基于该原则，D在家庭人口增加、人均居住面积不足的情况下，于上个世纪九十年代建房，所建房屋位于房产证证载院落面积内，房屋用途为生活附属用房，是符合当时鼓励个人自建解决住房面积紧张的国家政策的，放在当时的社会背景下为是也有社会贡献价值的，因此，今时今日宜肯认这类自建行为的合法性，方能符合社会公德和公理。　　在这里，有必要交代当时的国家住房政策：在全民公有制经济制度下，上世纪七、八十年代的新中国可谓全民蜗居。国发[1978]222号《国务院批转国家建委关于加快城市住宅建设的报告》、1980城发房字208号《中华全国总工会、国家城市建设总局批转全总生活部关于“公建民助”、“民建公助”建设住宅情况的调查报告的通知》、1980年4月2日邓小平同志《关于建筑业和住宅问题的谈话》以及1979年城市住宅建设会议、1980年3月全国城市房产住宅工作会议等均明确了80年代城市住房紧张的时代背景，并从国家政策层面鼓励私人因地制宜在旧基上翻建、改建、扩建，利用厅堂、走道隔间建房，平房加层、扩建等，以公建民建相结合、两条腿走路的办法解决国家至少需要十年才能解决的住房紧张问题。　　再者，从保护公民信赖利益原则而言，D的建房行为是基于当时厂里的不干涉、政府相关部门的默许的主观认知结果而为之——如果当时强调规划行政审批，未经审批绝对禁止建设，政府部门监管责任，更有责任及时制止、及时遏制群众普遍的自建行为。正是由于当时的政府部门并未将自建行为作为违法建设行为处置，D及其他公众才对自建行为的合法性、财产的安全性产生心理上的信任和依赖，据此选择是否作出必要、合理的自建行为。　　党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”在房屋征收过程中，妥善定性历史遗留无证房并处理其补偿问题，是良法之治落地的具体要求之一，也是满足国家利益、秩序追求与人民正义需求相统一的必要之举。