房屋承租人可否对政府的房屋征收决定提起诉讼？

导读：城市房屋征收中，如何对被征收房屋承租人进行补偿安置一直是征收工作的难点之一。对住宅房屋而言，承租人往往属于经济实力相对较弱的群体，如果不能给予其利益强有力保护，有可能带来严重的社会影响。实践中，对被征收房屋承租人的原告资格认定也存在争议。本文，对房屋征收行政诉讼中承租人的司法保护梳理了相关法律、案例、专家观点，供读者参阅。法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。相关案例1.被征收房屋的承租人对房屋征收决定不具有行政诉讼的原告主体资格——张曙安等24人与新昌县人民政府行政征收案本案要旨：针对房屋征收决定可提起行政诉讼的原告应当为被征收房屋的所有权人，并不包括被征收房屋的承租户；被征收房屋的承租人对被诉房屋征收决定不具有行政诉讼的原告主体资格。案号：（2014）浙行终字第284号审理法院：浙江省高级人民法院案例来源：中国裁判文书网 2015-03-172.公房的承租人在其所租住的公房被征收时，有权提起行政诉讼——上诉人刘凤英与被上诉人兰州市西固区房屋征收管理办公室、核工业甘肃矿冶局房屋征收补偿案本案要旨：公房的承租人在其所租住的公房被征收时，可以要求获得补偿，故应当享有相应的诉权，应认定原告主体适格。案号：（2016）甘71行终143号审理法院：兰州铁路运输中级法院案例来源：中国裁判文书网 2017-01-06司法观点1.房屋征收行政案件中被征收房屋承租人的原告主体资格认定对房屋征收行政案件的原告资格问题，争议主要集中在被征收房屋的承租人是否可以作为房屋征收与补偿诉讼的原告。根据原《拆迁条例》的有关规定，拆迁补偿安置对象除了作为房屋所有权人的被拆迁人，在一定情况下对房屋承租人也应予以补偿安置。而根据《征收与补偿条例》的有关规定，征收国有土地上房屋的，给予补偿的对象仅是作为被征收人的房屋所有权人，未明确规定房屋承租人是否有权得到征收补偿。一种观点认为，对原告主体资格应从严把握。房屋征收的行政相对人是被征收人即被征收房屋的所有权人，故承租人无原告主体资格；承租人等房屋使用权人因房屋征收而遭受的损失，应由房屋所有权人依照租赁合同进行补偿，如发生争议应由租赁双方通过民事诉讼等渠道解决。另一种观点认为，房屋征收行政诉讼的原告主体资格应适当放宽，所有权人、公房承租人、营业用房的承租人对房屋征收决定和补偿决定均有权提起行政诉讼，尤其是直管公房、单位管理的国有公房被征收时，政府应当给其安置或者补偿。笔者则认为，对被征收房屋承租人的原告主体资格问题，应依照现有法律规定，同时考虑我国住房制度发展的历史沿革和现实状况，区分承租人的不同情况处理。（一）直管公房的承租人对此，应从直管公房的法律性质入手进行分析。所谓直管公房，是指由国家各级房地产管理部门直接经营管理的国有房产，故直管公房的所有权人即是国家。同时，直管公房是计划经济的产物，以低租金福利制为基本特征，具有明显的社会福利性质。在以往的城市房屋拆迁中，直管公房的被拆迁人通常是各地房产管理部门，作为社会福利的延续，直管公房拆迁的补偿安置通常直接针对承租人进行，这是符合当时的拆迁制度和社会经济条件，能够体现社会公平的。而根据《征收与补偿条例》，市县级政府代表国家实施征收和补偿行为，国家征收自己作为所有权人的直管公房，显然在法理逻辑上不能成立。因此，《征收与补偿条例》施行之后，对直管公房应不存在征收与补偿的问题。如国家需要拆除直管公房、搬迁承租人，则应属于社会住房福利调整的范畴，而不应适用《征收与补偿条例》，故应不存在直管公房承租人作为征收与补偿案件原告的问题。（二）私有房屋的承租人对此也应区分不同情况处理。如起诉征收决定，法院主要审查房屋征收决定是否合法，与承租人无法律上的利害关系，故原则上只有被征收房屋的所有权人才有权对房屋征收决定提起行政诉讼。但根据《征收与补偿条例》第17条第1款规定，政府对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的停产停业损失。实践中，大量房屋承租人租用房屋系用于生产经营，尤其是广大民营中小企业，往往在租赁房屋投入大量的资金或设施设备，因此补偿决定对营业用房的承租人的权利义务将产生较大影响。即使是用于居住的租赁房屋，承租人也大多为不具备以市场价格购买房屋的中低收入阶层。因此，若被征收房屋是租赁房屋，且租赁双方未解除租赁关系的，市、县级人民政府在作出补偿决定时，宜将承租人列为第三人。承租人认为补偿决定侵犯其合法权益的，应允许其申请行政复议或提起行政诉讼。尤其是因停产停业损失补偿引发争议，应赋予营业用房的承租人原告主体资格，否则将有违公平合理的原则。（摘自《房屋征收行政诉讼立案受理三题》，作者：朱嵘，载《法律适用》2011年第6期）2.房屋征收行政案件中对被征收房屋承租人的原告资格应具体分析区别对待尽管被征收房屋其他利害关系人应当具备行政诉讼原告资格，但具体实践中对被征收房屋其他利害关系人的原告资格不能一概而论，需要具体分析区别对待。有的被征收房屋其他利害关系人既可以对征收决定提起行政诉讼，也可以对补偿决定提起行政诉讼；有的则不能对征收决定提起行政诉讼，只能对补偿决定提起行政诉讼。具体把握如下：执行政府规定租金标准的公有房屋承租人，不仅可以对征收决定提起行政诉讼，也可以对补偿决定提起行政诉讼。因为此类公有房屋名义上属国家所有，但实际上公有房屋承租人享有法律和政策所赋予的接近于所有权能的带有福利性的永久性使用权，无论是征收决定还是补偿决定都直接影响着其合法权益，其对以上两种决定行为都可以提出行政诉讼。事实上有些地方性规章对此已作出了明确规定，如《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》便明确规定了公有房屋承租人在房屋征收和补偿中的行政诉讼原告资格,此类房屋承租人既可以对征收决定提起行政诉讼，也可以对补偿决定提起行政诉讼。房管部门代管房、执行政府规定租金标准的私有出租房和其他私有出租房等房屋承租人，则只能对补偿决定提起行政诉讼，不能对征收决定提起行政诉讼。因为征收的对象是房屋，该类房屋承租人既不享有房屋的所有权，也不像前一类公有房屋承租人一样享有法定的永久性使用权，根据物权的专属性，此类房屋承租人无权对该类房屋所有权提出异议，不能对征收行为行使司法救济权，只能对直接影响其合法权益的补偿决定提起行政诉讼。这既符合上述法理，也是实践操作的需要。因为涉及停产停业损失补偿时，如果被征收人不是实际经营人，而又将实际经营人排除在外，此时被征收人是不可能知道房屋被征收前的效益的，补偿额就无法计算确定。在此情形下，如果不赋予承租人原告资格，便会推导出一个悖论：一方面赋予毫无利害关系的被征收人原告资格，另一方面又剥夺合法权益受到补偿决定直接损害的房屋承租人的原告资格，这显然是荒谬的。2012年2月公布的江西南昌地铁1号线房屋征收补偿方案中对房管部门代管房便实行征收对象与补偿对象相分离的方式，征收法律关系发生在征收人与被征收人之间，而补偿法律关系则发生在征收人与被征收人、承租人之间，因此承租人只能对补偿决定提起行政诉讼，不能对征收决定提起行政诉讼。（摘自《房屋征收与补偿行政争议中的原告资格》，作者：万进福，载《人民司法（应用）》2012年第13期）本文摘自微信公众号：法信（ID：Legal_Information）