行政强制拆迁的失范与规范

　　一、行政强制拆迁存在的突出问题

依据《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)规定，一个合法、有效的拆迁许可证生效后，拆迁许可证确定的拆迁范围之内的房屋必定要被拆除。实践中，对被拆迁人房屋的拆除有两种不同的方式：一是被拆迁人自愿拆除或者被拆迁人同意后由拆迁人拆除;另一种是被拆迁人因故拒绝搬迁而被强制拆除。前一种情形通常是在拆迁人与被拆迁人双方达成协议的情况下进行的，所以实践中引发的矛盾不多;而后一种情形，由于拆迁人与被拆迁人没有达成协议，需借助国家强制力进行，极易侵犯被拆迁人的合法权益。

从现实情况看，拆迁管理部门违反法律法规的规定，侵犯被拆迁人合法权益的现象时有发生。行政机关对被拆迁人房屋的强制拆迁所引发的被拆迁人与行政机关之间的对立现象，已经严重影响了社会的稳定，不利于和谐社会的建设。归纳言之，行政强制拆迁中的违法情形，可分为以下两类：一是行政机关对不符合强制拆迁的房屋实施强制拆迁;二是行政机关在实施强制拆迁过程中不严格按照法定程序进行，造成被拆迁人财产损失。为此，有必要对行政强制拆迁进行严密的法律控制，通过成熟和完善的程序规定，将大量失范的行政强制拆迁进行规范，一方面保证行政强制拆迁的顺利进行，另一方面保障被拆迁人的合法权益。

二、行政强制拆迁的条件及程序

根据《条例》第十六、十七条的规定 ，对被拆迁人房屋的强制拆迁可分为行政强制拆迁和司法强制拆迁。无论是行政强制拆迁还是司法强制拆迁，都必须符合以下条件：1、必须以建设行政主管部门已作出的房屋拆迁裁决为前提，行政机关未作出拆迁裁决的不能进入强制执行程序。拆迁人与被拆迁人之间达不成协议或达成协议后反悔的，只能通过民事诉讼的方式来解决安置补偿及强制执行问题。2、拆迁人必须已经按房屋拆迁裁决所确定的内容对被拆迁人给予货币补偿或提供安置用房、周转用房。被拆迁人拒绝接受的，拆迁人可以申请提存。3、被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁。至于被拆迁人或房屋承租人是否正在准备或者正在进行针对拆迁许可证或者房屋拆迁裁决等方面的诉讼，并不影响对争议的房屋进行强制拆迁。4、如被拆迁房屋为保护性文物等，则属于事后不能补救的事项，也不能进入强制拆迁程序。只有同时符合以上四个条件者，才能够启动强制拆迁程序。房屋拆迁管理部门既可以向市、县人民政府提出申请，要求进行行政强制拆迁;也可向人民法院提出申请，要求进行司法强制拆迁。

根据《条例》第十六条第二款、第十七条及建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《裁决规程》)第二十五条第(五)、(六)项的规定，有权决定进行行政强制拆迁的机关只能是市、县人民政府。市县人民政府对建设部门的行政强制拆迁的申请，依法进行审查，经审查对符合条件的申请，可以责成有关部门强制拆迁。但如果市县政府把不符合强制拆迁条件的房屋责成有关部门强制拆迁，则这样的强制拆迁必然是违法的。因此，一次合法的行政强制拆迁，首先必须要求市、县政府的责成行为正确。

根据《裁决规程》的有关规定，市县人民政府在责成相关部门实施行政强制拆迁时，应当对建设部门的申请严格审查：即应审查是否符合强制执行的法定条件，包括是否经过了裁决、是否提供了周转房、安置房或给予货币补偿、被拆迁房屋是否办理了证据保全、申请机关是否经过了听证、集体讨论，等等。市县人民政府对不能同时满足以上诸多条件的，不能立即作出责成有关部门强制拆迁的决定。如果缺少相关资料，如申请书之类的材料，应告知其补齐，待补齐后再作决定;如果经审查没有经过裁决或没有提供安置用房、周转用房或补偿资金，或涉及有事后不能补救的争议或不符合其他实质条件的，不得作出责成决定。

三、行政强制拆迁亟待规范的几个问题

应当说，《条例》及《裁决规程》对行政强制拆迁行为的规定是较为全面，也是较为合理的。但透过审判实践仍然折射出以下一些问题，尚需进一步研究并规范。

(一)政府“责成相关部门实施强制拆迁”的属性问题以及是否还需要同时制作“行政强制拆迁决定书”的问题。

根据《条例》第十七条的规定，对在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，可以直接进入强制拆迁程序，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，而不必经过责令限期拆迁的程序，即不需要政府对被拆迁人作出“责令限期拆迁决定”。这是新旧《条例》的不同之处。老《条例》曾规定在责成行为作出前，县级以上政府应先作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，才作出责成有关部门强制拆迁的决定。老《条例》之所以如此规定，是与其可实施强制拆迁的情况相适应的。 老《条例》规定的行政强制拆迁共有三种情形：1、达成拆迁补偿安置协议后又反悔，且在房屋拆迁公告规定的拆迁期限内无正当理由拒绝搬迁的;2、未达成协议也未进行裁决的，在房屋拆迁公告规定的拆迁期限内无正当理由拒绝搬迁的;3、在裁决规定的拆迁期限内无正当理由拒绝搬迁的。对前两种情况，在责成强制拆迁前，有必要经过责令限期拆迁的程序。而新《条例》规定，实施强制拆迁必须以裁决为前置程序，由于房屋拆迁管理部门在裁决中已经规定了被拆迁人或房屋承租人必须搬走的期限，因此政府没有必要在责成行为作出前再经过责令限期拆迁的过程。

但新《条例》的上述规定和对新《条例》的上述权威理解，却又导致新《条例》第十六条的规定的被拆迁人在没有被安置、补偿的情况下，有权拒绝强制拆迁的权利得不到实际保护。新《条例》的一大立法亮点，是取消了责令限期拆迁决定，但却未相应增加一种“行政强制拆迁决定”，给实践带来了一定的混乱。因为从该十六条的规定看，强制拆迁前还存在一个是否实际提供安置用房或周转用房的判断问题，而这个问题显然是行政裁决环节无须考虑的，甚至很可能是对行政裁决的执行，这也就意味着在行政裁决作出后，如拆迁人拒绝提供安置用房或周转用房，则被拆迁人有权拒绝强制拆迁。

根据新《条例》十六条的规定，强制拆迁被拆迁人的房屋必要条件是，存在一个有着房屋拆迁补偿安置的行政裁决。但这并不是一个充分条件，如进行强制拆迁还必须同时满足拆迁人已经为被拆迁人提供了安置用房或者周转用房等。如其所述，市县政府在作出责成相关部门强制拆迁的决定的同时，还应当审查被拆迁人是否已经有了安置用房或者周转用房等，只有在此前提下，才可能责成。因此，对于被拆迁人而言，责成命令所设定的权利义务与拆迁裁决所设定的权利义务并不完全相同，市县人民政府实际上设定了新的权利和义务，责成对被拆迁人的影响已经超出了拆迁裁决所设定的范围，尤其是对于那些拆迁人不完全履行拆迁裁决的案件而言，市县政府责成强制拆迁前的审查，无疑对被拆迁人的权益有着巨大的影响。而这种影响显然不宜通过一个简单的内部行政命令的方式来进行。不论是从实体还是从程序上考虑，市县政府的批准行政强制拆迁的行为，都会对被拆迁人的权利义务产生影响，市县人民政府在实体上应当考虑被拆迁人的合法权益，在程序上也应当事前告知受到申请，事中听取被拆迁人意见，事后送达是否批准强制拆迁的决定并交待救济权利。而这些都需要通过一个行政强制拆迁决定的方式来进行，而不能通过一个既不听取被拆迁人意见，也不向被拆迁人送达的“责成相关部门强制拆迁”的通知书(决定书、命令书)来进行。