被征收房屋产权不明确时的房屋征收补偿程序
导读：房屋征收补偿过程中，被征收房屋出现无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或因产权关系正在诉讼等房屋所有权人不明确的情形时应如何补偿？本文对产权状况不明确房屋的征收补偿相关问题梳理了相关法律、案例、专家观点，供读者参阅。
法律依据
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第二十六条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
相关案例
1.房屋所有权人不明的情况下，政府未按法定程序作出房屋征收补偿决定并予以公告便拆除房屋的，属程序违法——原告赵国岳诉被告张掖市甘州区人民政府、第三人张掖市城市投资发展（集团）有限公司房屋拆迁管理行政赔偿纠纷案
【本案要旨】现有证据不能证实被征收房屋的所有权归属，属于房屋所有权人不明确的情形。政府在房屋所有权人不明情况下，未按法定程序作出房屋征收补偿决定并予以公告，便将当事人居住的房屋拆除，其行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，属程序违法。
案号：（2016）甘02行初21号
审理法院：甘肃省嘉峪关市中级人民法院
案例来源：中国裁判文书网 2016-12-23
2.涉案房屋未经产权登记且权属存在争议的，应先通过民事救济途径解决——李欣励与温州市龙湾区人民政府不履行法定职责案
【本案要旨】市、县级人民政府在被征收房屋所有人不明确的情况下，可对被征收房屋作出补偿决定，但补偿决定并不针对具体权利人，亦不对被征收房屋权属予以确认。涉案房屋未经产权登记且权属存在争议的，应先通过民事救济途径解决。
案号：（2014）浙行终字第236号
审理法院：浙江省高级人民法院
案例来源：中国裁判文书网 2015-03-18
3.政府对房屋产权状况未予查明就将现居住人列为被征收人作出房屋征收补偿决定的，应予撤销——赵国钢与桦甸市政府征收补偿案
【本案要旨】房屋征收补偿的被征收人应当是被征收房屋所有权人，政府对房屋产权状况未予查明，就草率地将现居住人列为被征收人作出房屋征收补偿决定，显属违法；该补偿决定事实不清，证据不足，应予撤销。
案号：（2013）吉中行终字第109号
审理法院：吉林省吉林市中级人民法院
案例来源：中国裁判文书网2014-02-26
司法观点
1.产权状况不明确房屋的征收补偿
产权不明的房屋是指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或有产权但尚未确定最后归属的房屋。产权状况不明确房屋的征收，是指在征收公告公布规定的期限内，被征收房屋的上述问题还未解决而房屋仍需征收。由于房屋产权的不确定性，补偿安置的主体也就不确定，但是，不能因为被征收主体不明确，就降低或不对被征收房屋进行补偿。
通常情况下对产权不明房屋补偿安置应当按照下列程序进行，以确保补偿安置方案的公平、合理：
一是由征收人按照有关规定对征收房屋作勘查记录。勘查记录的范围包括房屋的坐落位置、朝向、建筑面积、建筑结构、新旧程度、房屋性质等，同时应拍照、摄像；
二是将上述调查资料进行整理，然后向公证机构办理证据保全，使该资料具有法律效力；
三是报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。
（摘自《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》，江必新主编，中国法制出版社2012年7月出版）
2.对于产权不明的被征收房屋，政府有权作出补偿决定
2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第二款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”，“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”
可见，相较于以往新、旧拆迁条例而言，为保障被拆迁人的合法权益，政府职能实现了回归，从商业拆迁转身为公益征收，法律关系亦由原来的拆迁补偿型转变为征收补偿型，政府不再作为中立的第三方，也不再享有行政裁决权。拆迁双方由纯粹的平等主体变成一方为政府，另一方为行政相对人，补偿协议亦由纯粹的民事协议变为带有公法色彩的行政协议。
其中对于产权不明的被拆迁房屋作出补偿决定，是行政法规赋予政府的一项法定职责，其不能也无权拒绝。因为在公益征收过程中，按照国家逻辑和行政管理规律运作，是否征收、补偿标准如何都因征收的公益性而具有一定的行政强制执行力。这就意味着哪怕对补偿对象有争议，有权政府也必须依法作出补偿决定，而不能因被拆迁物产权不明而影响整个拆迁工作的进程。
（摘自《产权不明时拆迁安置补偿权的行民救济——以20年立法演进为视角》，作者：刘干，载《人民司法（应用）》2016年第34期）
3.对产权不明确的房屋的征收补偿程序
（1）报请程序
房屋征收部门或者其委托的房屋征收实施单位是房屋征收具体工作的实施者，其应当对房屋征收范围内的房屋的权属组织调查登记，在调查登记后发现特定房屋属于所有权不明状态的，应当将上述情况报告做出房屋征收决定的市、县级人民政府，房屋管理部门作出征收补偿安置方案。
（2）做出补偿决定
做出房屋征收决定的市、县级人民政府收到上述报请后，应当根据其已经做出的补偿方案，并根据专业房地产价格评估机构做出的房地产评估结果，制定出对征收产权不明的补偿决定，补偿决定应当体现公平原则。
（3）公告程序
市、县级人民政府应当将对于所有权不明房屋的补偿决定在房屋征收范围内予以公告，公告的目的在于将房屋征收的情况告知房屋权利人，房屋权利人对补偿决定不服的，可以通过行政救济（行政复议）和司法救济（行政诉讼）的方式。