最高法发布行政诉讼典型案例九：毛爱梅、祝洪兴诉浙江省江山市贺村镇人民政府行政强制及行政赔偿案
导读：据最高人民法院消息，2018年10月30日上午，最高人民法院召开新闻发布会，发布行政诉讼附带审查规范性文件典型案例。本次共有9起案例被发布，对在“民告官”行政诉讼中老百姓提出附带审查涉案“红头文件”的司法裁判实践具有重要指导意义，也对原告一方未来提出此类诉讼请求提供了重要参考。本文，在明律师将就其中的涉土地、房屋权益案件进行浅析，希望对广大被征收人有所助益……
【案例九：毛爱梅、祝洪兴诉浙江省江山市贺村镇人民政府行政强制及行政赔偿案】
（一）基本案情
毛爱梅与其夫祝洪兴系浙江省江山市贺村镇生猪养殖户。2015年5月31日，浙江省江山市贺村镇人民政府（以下简称贺村镇政府）与祝洪兴签订《生猪养殖场关停退养协议》，约定祝洪兴关停其生猪养殖场，不得在原址上再从事生猪养殖，彻底拆除占地374.3㎡的养殖设施，由镇政府给予其10元/平方米奖励。当日，贺村镇政府对拆除养殖设施完成验收，并于2015年7月23日将退养补助款3473元转账支付至祝洪兴个人账户。
2015年8月30日，贺村镇政府发现祝洪兴夫妇存在恢复生猪养殖的行为，向其发送《责令关停退养通知书》，责令其于当日无偿关停退养，并拆除栏舍。2015年9月1日上午，贺村镇政府发现仍存在生猪养殖情形，遂于当日下午组织对养猪场建筑进行强制拆除。
祝洪兴夫妇因对贺村镇政府实施的强制拆除行为不服，提起行政诉讼，请求法院确认贺村镇政府的强制拆除行为违法，赔偿其各项损失408230元，并申请对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理的通知》（江政办发〔2014〕29号）进行附带审查。
（二）裁判结果
浙江省衢州市柯城区人民法院一审认为，祝洪兴与贺村镇政府签订的《生猪养殖场关停退养协议》中仅就拆除养殖场设施约定双方义务，并未就养猪场建筑的拆除进行约定，且随后双方义务均已履行完毕，故贺村镇政府在2015年9月1日实施的强制拆除行为并非履行协议内容。贺村镇政府在实施强制拆除过程中，未依照行政强制法的规定履行催告、告知、作出强制执行决定书等程序，属程序违法。但祝洪兴所主张的损失或非合法财产、或与强制拆除行为之间缺乏因果关系，不符合国家赔偿法等相关法律法规规定的赔偿情形，故不予赔偿。
另，祝洪兴请求一并审查的江政办发〔2014〕29号规范性文件，经其当庭明确系认为该文件第三条第三款不合法，而该条款内容系对生猪退养相关补助的政策规定，非本案贺村镇政府实施强制拆除行为的法律依据，故决定不予审查。判决后，双方均未上诉。
（三）典型意义
本案再次明确了规范性文件附带审查制度中审查对象的附带性，即作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象。如果规范性文件不是行政机关实施行政行为的法律依据，那么人民法院将不予审查。以促进经济社会转型升级为核心目标开展的“三改一拆”“五水共治”等活动，是贯彻党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要体现。对于严重影响生态环境的生猪养殖业开展整治提升，是生态文明建设的重要环节，环保部门和乡镇政府在其中发挥着主要作用。
人民法院在审理此类行政案件中，一方面要依法审查行政主体的职权依据、法律依据和执法程序，对强制拆除等行为应严格审查其合法性；另一方面对于涉及赔偿的内容要依照国家赔偿法以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律、司法解释中“合法权益”、直接损失、行为与损失之间因果关系等要素进行严格审查。
本案中规范性文件并非行政行为作出依据，人民法院根据行政诉讼法的规定不予审查，明确了可以附带审查的规范性文件的法律界限。
【在明律师解读】
这起案例的重点似乎不在于“附带审查规范性文件”的技术层面，而在于基层人民法院和最高人民法院在解析中所表露出来的对待此类问题的态度。
基层法院在判决中明确指出，镇政府的强制拆除行为没有依据《行政强制法》所规定的程序严格执行，故其拆迁行为程序违法。然而仅仅是程序违法并不能使养殖户的行政赔偿诉求得到满足，这是因为行政行为的合法与否和其是否侵害了老百姓的合法权益是两件事。本案中，由于养殖户的相关建筑“或非合法财产”，结果被法院认定不符合《国家赔偿法》规定的应予赔偿的情形，这一极具代表性的裁决思路给广大被征收人、“违建”当事人的维权敲响了警钟：只是确认拆迁行为违法，还不够，如何证明自己的建筑是合法的或许更为重要。违法建筑被拆除本身不具有合法利益受损的事实，故司法实践中一般认为“没的可赔”，这也是在明律师反复多次强调无证建筑的“所有者”遇征收时一定要坚决守房的原因所在。
而另一个值得关注的层面即是最高法在“典型意义”中对“三改一拆”“五水共治”等行动的明确支持态度。就现阶段而言，环保问题的地位前所未有的高，一旦相关行动牵涉到老百姓的经济利益，维系事实上的平衡与法律上的公平、公正都面临较大的难度。被征收人还是要将功课做在前面，及时补办所缺少的证照，及时对所办企业的环保排污设备设施按当地要求进行升级、更换，以免在维权时面临困境。在明律师也将为诸如云南大理洱海客栈“环保关停”案之类的当事人服务到底，在法律、政策的框架内将大家的损失控制到最低。