解读宪法修正案征收（用）条款
十届全国人大二次会议在2004年3月14日下午投票表决，高票通过了一十四条宪法修正案。其中，针对宪法原第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，宪法第二十条修正案修正为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；针对宪法原第十三条，第二十二条修正案修正为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”在这里，我们可以看到，这两条宪法修正案对土地或公民私有财产的征收（用）史无前例的确立了一个完善的标准体系：目的上是公共利益，程序上是依照法律，前提上是给予补偿；这样，公民私有财产权之实现就有了根本的制度保证，而不仅仅是作为理念性的人权宣告；在实践中，它为当今层出不穷的征收征用、拆迁、补偿等纠纷在宪法层面上提供了可操作性的制度保障，避免、杜绝纠纷的恶性发展甚至惨剧的发生。
然而，该项宪法修正案所规定的征收（用）制度要真正得以实现，先必须对该制度根据宪法原意和精神作出细致地分析和解读，澄清种种误解，避免在实践中偏离宪法而成为某些政府部门牟利的工具。首先，让我们看看修正案中“征收或征用”的表述。在这里，修正案对征收和征用进行了区分。所谓征收，是指国家依征收方法取得所有权；而征用，是指国家不经权利人同意而强制使用自然人、法人或其他组织的物，但只是暂时的使用，使用后将返还原物，不能返还原物或对原物有损害时应予以赔偿或补偿。但是修改前的宪法，仅只规定了“征用”，而实质上是征收，混淆了征收和征用的区别。这种情况可追溯到建国之初，在1953年的《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地》和1954年的《中华人民共和国宪法》中，土地征用都是国家以强制有偿方式取得建设用地所有权，在现行依据原宪法制定的《土地管理法》中，征用实质是征收，但该法所规定的临时用地情形，而实质上为征用。由于征收比之征用，其法律后果改变了所有权，所以无论是在征收征用的范围（由公共利益来确定）、法定程序的设计还是补偿标准将更严格，因此有必要在法律中（严格意义上的法律，由全国人民代表大会及其常务委员会制定。下同。）如《土地管理法》中对这些问题予以明确规定；另外，宪法修正案中规定了“对公民的私有财产实行征收或者征用”，扩大了征收范围，从原来仅局限于集体土地扩展到了公民私人财产，解决了在征收土地时如何处理其附着物的问题。
关于征收（用）的目的必须是公共利益，无论是原来的宪法条文还是修正案，规定都是一致的，但问题是什么是公共利益？公共利益如何确定？一般而言，公共利益是指公众的或与公众有关利益，其确立的标准是存在大多数的不确定数目的受益人，如征收用于修建道路、绿地、公园、供水、供电、供气等公共基础设施项目的土地就是符合公共利益的目的。但是在现实中，土地征收范围过宽，已大大超出公共利益的目的，尤其是公共利益与商业利益不分，国家权力沦落为商家牟利的工具，比如政府兴办经济开发区，甚至一些工商企业办公用地和商品房开发，都被某些地方政府作为公共利益目的用地而进行征地拆迁。这样政府变成一个牟利的市场主体而不是监督主体，与其建立、维护市场公平竞争的职能相违背。在这里，必须在法律（如《土地管理法》或《物权法》）中应通过列举式明确征收（用）的公共利益范围，如国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等事项。那么，在实践中又如何确定哪些具体事项是属于诸如公共交通、教育等公共利益范围呢？这又涉及到了一个正当程序的问题了。
美国宪法第五条修正案规定：不经正当程序，不得剥夺公民生命、自由和财产。我国宪法修正案规定，基于公共利益的征收或征用，须“依照法律规定”。根据全国人大常委副委员长王兆国对该条宪法修正案草案的解释，征收和征用“都要经过法定程序，都要依法给予补偿。”因此法定程序是“依照法律规定”的题中应有之义，它应包括下列程序，（1）“公共利益的需要”的认定程序；（2）征用程序。包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、强制拆迁程序。（3）救济程序。如：行政复议程序、仲裁程序、诉讼程序；（4）听证程序，在某些重大事项如“公共利益的认定”必须基于听证程序作出。上述程序，其目的都是为了最大限度减少或消除政府自由裁量权，保障公民的知情权、参与权、财产权等人权。这些基于公共利益的征收（用）程序是不同于基于商业利益的征收（用）程序的，例如，作为商业目的的土地征用和房屋拆迁，应先要由商家与动迁户进行协商，签订协议，然后到政府部门备案或者审批。但实践中，商家征地拆迁，往往是先得到政府批准，然后再以此为由，强制农户和城市居民接受征地拆迁。这样，商业利益和公共利益不分，公共权力成为商业利益的保护伞。因此，这些程序都必须在法律中予以明确。基于宪法的权威性及其共识性，应该在宪法修正案中明确规定“正当程序”，或者如美国宪法单列“正当程序”条款，这样更利于保护公民包括财产权在内的各项人权。
在未修正之前的宪法条款里，并没有规定“给予补偿”，这与作为基本人权的私有财产权的观念没有确立有关，是计划经济下公共财产神圣不可侵犯观念的反映。随着人权观念和宪法保护制度的确立，给予补偿是国家征收或征用的逻辑必然。征收或征用，就必须给予补偿，这应是没有异议的。但问题是如何补偿，补偿的标准是什么？虽然修正案规定“依照法律……给予补偿”，但对于实际操作没有意义。目前，我国大多数征地拆迁纠纷都是起因于补偿标准不合理。因此，我们必须在宪法层面上确立补偿标准的原则，这样下位法才能贯彻宪法的规定和精神。我们不妨借鉴国际上的经验。美国第五条宪法修正案中规定：“不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。” 法国、日本、荷兰等市场经济国家，在通过强制性手段获得土地时，必须给土地所有人按照“公平的市价”给予赔偿，既要考虑土地现期的市场价值，也要考虑土地的预期收益。我国已经是一个市场经济国家，完全有理由给予公平的市场价格确定补偿标准，并确保公民的未来生活境况、发展期望至少不会低于征收（用）之前。这样，我国现行《土地管理法》第四十七条所规定的“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”就与该“公平或合理”的补偿标准相违背。因为根据土地法，补偿费用将可能低于市场价格并无法保障公民的正常生活。因此，基于应把“正当程序”写进宪法的理由一样，宪法修正案应规定“依照法律……给予合理补偿”。
宪法第二十条和二十二条修正案对于征收（用）制度的规定依然存在这样那样的问题，但瑕不掩瑜，我们可以预期，一批不符合宪法规定和精神的有关征收（用）的法律、法规、行政规章在不久的将来将被废止，一批符合宪法规定和精神的征收（用）法律法规将出台，以保证征收和征用制度的顺利贯彻和实施，理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，保护公民作为基本人权的私有财产权。
然而，该项宪法修正案所规定的征收（用）制度要真正得以实现，先必须对该制度根据宪法原意和精神作出细致地分析和解读，澄清种种误解，避免在实践中偏离宪法而成为某些政府部门牟利的工具。首先，让我们看看修正案中“征收或征用”的表述。在这里，修正案对征收和征用进行了区分。所谓征收，是指国家依征收方法取得所有权；而征用，是指国家不经权利人同意而强制使用自然人、法人或其他组织的物，但只是暂时的使用，使用后将返还原物，不能返还原物或对原物有损害时应予以赔偿或补偿。但是修改前的宪法，仅只规定了“征用”，而实质上是征收，混淆了征收和征用的区别。这种情况可追溯到建国之初，在1953年的《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地》和1954年的《中华人民共和国宪法》中，土地征用都是国家以强制有偿方式取得建设用地所有权，在现行依据原宪法制定的《土地管理法》中，征用实质是征收，但该法所规定的临时用地情形，而实质上为征用。由于征收比之征用，其法律后果改变了所有权，所以无论是在征收征用的范围（由公共利益来确定）、法定程序的设计还是补偿标准将更严格，因此有必要在法律中（严格意义上的法律，由全国人民代表大会及其常务委员会制定。下同。）如《土地管理法》中对这些问题予以明确规定；另外，宪法修正案中规定了“对公民的私有财产实行征收或者征用”，扩大了征收范围，从原来仅局限于集体土地扩展到了公民私人财产，解决了在征收土地时如何处理其附着物的问题。
关于征收（用）的目的必须是公共利益，无论是原来的宪法条文还是修正案，规定都是一致的，但问题是什么是公共利益？公共利益如何确定？一般而言，公共利益是指公众的或与公众有关利益，其确立的标准是存在大多数的不确定数目的受益人，如征收用于修建道路、绿地、公园、供水、供电、供气等公共基础设施项目的土地就是符合公共利益的目的。但是在现实中，土地征收范围过宽，已大大超出公共利益的目的，尤其是公共利益与商业利益不分，国家权力沦落为商家牟利的工具，比如政府兴办经济开发区，甚至一些工商企业办公用地和商品房开发，都被某些地方政府作为公共利益目的用地而进行征地拆迁。这样政府变成一个牟利的市场主体而不是监督主体，与其建立、维护市场公平竞争的职能相违背。在这里，必须在法律（如《土地管理法》或《物权法》）中应通过列举式明确征收（用）的公共利益范围，如国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等事项。那么，在实践中又如何确定哪些具体事项是属于诸如公共交通、教育等公共利益范围呢？这又涉及到了一个正当程序的问题了。
美国宪法第五条修正案规定：不经正当程序，不得剥夺公民生命、自由和财产。我国宪法修正案规定，基于公共利益的征收或征用，须“依照法律规定”。根据全国人大常委副委员长王兆国对该条宪法修正案草案的解释，征收和征用“都要经过法定程序，都要依法给予补偿。”因此法定程序是“依照法律规定”的题中应有之义，它应包括下列程序，（1）“公共利益的需要”的认定程序；（2）征用程序。包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、强制拆迁程序。（3）救济程序。如：行政复议程序、仲裁程序、诉讼程序；（4）听证程序，在某些重大事项如“公共利益的认定”必须基于听证程序作出。上述程序，其目的都是为了最大限度减少或消除政府自由裁量权，保障公民的知情权、参与权、财产权等人权。这些基于公共利益的征收（用）程序是不同于基于商业利益的征收（用）程序的，例如，作为商业目的的土地征用和房屋拆迁，应先要由商家与动迁户进行协商，签订协议，然后到政府部门备案或者审批。但实践中，商家征地拆迁，往往是先得到政府批准，然后再以此为由，强制农户和城市居民接受征地拆迁。这样，商业利益和公共利益不分，公共权力成为商业利益的保护伞。因此，这些程序都必须在法律中予以明确。基于宪法的权威性及其共识性，应该在宪法修正案中明确规定“正当程序”，或者如美国宪法单列“正当程序”条款，这样更利于保护公民包括财产权在内的各项人权。
在未修正之前的宪法条款里，并没有规定“给予补偿”，这与作为基本人权的私有财产权的观念没有确立有关，是计划经济下公共财产神圣不可侵犯观念的反映。随着人权观念和宪法保护制度的确立，给予补偿是国家征收或征用的逻辑必然。征收或征用，就必须给予补偿，这应是没有异议的。但问题是如何补偿，补偿的标准是什么？虽然修正案规定“依照法律……给予补偿”，但对于实际操作没有意义。目前，我国大多数征地拆迁纠纷都是起因于补偿标准不合理。因此，我们必须在宪法层面上确立补偿标准的原则，这样下位法才能贯彻宪法的规定和精神。我们不妨借鉴国际上的经验。美国第五条宪法修正案中规定：“不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。” 法国、日本、荷兰等市场经济国家，在通过强制性手段获得土地时，必须给土地所有人按照“公平的市价”给予赔偿，既要考虑土地现期的市场价值，也要考虑土地的预期收益。我国已经是一个市场经济国家，完全有理由给予公平的市场价格确定补偿标准，并确保公民的未来生活境况、发展期望至少不会低于征收（用）之前。这样，我国现行《土地管理法》第四十七条所规定的“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”就与该“公平或合理”的补偿标准相违背。因为根据土地法，补偿费用将可能低于市场价格并无法保障公民的正常生活。因此，基于应把“正当程序”写进宪法的理由一样，宪法修正案应规定“依照法律……给予合理补偿”。
宪法第二十条和二十二条修正案对于征收（用）制度的规定依然存在这样那样的问题，但瑕不掩瑜，我们可以预期，一批不符合宪法规定和精神的有关征收（用）的法律、法规、行政规章在不久的将来将被废止，一批符合宪法规定和精神的征收（用）法律法规将出台，以保证征收和征用制度的顺利贯彻和实施，理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，保护公民作为基本人权的私有财产权。