律师解读棚户区改造
【背景】
2013年2月3日，国务院副总理李克强指出：“棚户区改造，即使有天大的困难也要做下去。
2013年6月26日，国务院总理李克强26日主持召开国务院常务会议，研究部署加快棚户区改造，促进经济发展和民生改善。
2013年7月4日，国务院印发国发〔2013〕25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》进一步推进棚户区改造。
2014年3月5日，十二届全国人大二次会议在人民大会堂开幕，李克强代表新一届中央政府报告政府工作。表示要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片。
2014年7月21日，国务院印发国办发〔2014〕36号《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》进一步加强、加快推进棚户区改造。
2014年7月29日，中共中央政治局召开会议，分析研究了上半年经济形势和下半年经济工作。首先是加大棚改工作力度。
【数字】
国务院：2013年改造各类棚户区320万户以上，2014年计划改造470万户以上。
北京市，新京报：到2017年底，北京将完成棚户区改造15万户。5年内预计投入5000亿元，四环内棚户区全部改造。
天津市，分批次分阶段开展新一轮棚户区改造，对天津市共计约780万平方米的棚户区实施改造，首批20处片区。
山东省，济南大众日报：2007-2012年,我省将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程,累计改造各类棚户区48.2万户,近200万棚户区困难群众住房条件得到明显改善。4年全省将改造79.79万户，2017年棚户区改造完成。
广东省，羊城晚报：2014至2017年广东省计划改造各类棚户区约13.8万户。
合肥市，合肥2015年拟完成二环内城中村危旧房和棚户区改造2014年，合肥市将开工建设各类保障性住房和棚户区改造4.4937万套，综合整治120个老旧小区。
吉林省，2014年至2017年，全省计划改造城市棚户区503万户，基本完成6000平方米以上的集中连片棚户区改造。
武汉市，2013—2017年武汉市棚户区改造计划45万户，据测算资金总需求达2250亿元，其中2014年为5.34万户，资金需求267亿元。
……
【意义】
近年来我国经济形势总体平稳，但笔者认为我国经济增长过分依赖于房地产业，目前中央政府既要稳定经济形势，又要促进产业结构调整。而近期商品房开发、销售都陷入低迷，开发商购地热情减退，存量商品房数字持续增长。如何实现既定的经济增长目标，棚户区改造在这个特定的时期将既利当前、又利长远，是一举多得的有效措施，棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程，可以有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，破解城市二元结构，提高城镇化质量，让更多困难群众住进新居，为企业发展提供机遇，为扩大就业增添岗位，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。
【定义】
棚户区，如何界定棚户区法律上并未有明确规定，沈阳市建委曾发布试行的《沈阳市棚户区确定标准》可做一定的参照。一般认为棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域及“城中村”。所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。
【法律依据】
棚户区改造过程中涉及到的主要法律法规：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
《中华人民共和国土地管理法》及《实施条例》
《中华人民共和国城乡规划法》
《中华人民共和国行政处罚法》
《中华人民共和国行政强制法》
……
【解读】
目前各地区的棚户区改造工程正在如火如荼的进行，在改善城市基础设施，提高城市生活质量的同时，也暴露出了不少问题，笔者仅以一个执业律师的角度就棚户区征收补偿相关的问题发表一下个人观点。
棚户区改造的基本程序，为棚户区改造而实施征收行为首先要依据土地性质区分征收主体。对棚户区所属地块为国有土地的应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)所规定的程序实施征收行为;对棚户区所属地块仍为集体土地的应依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)及国土资源部的《征用土地公告办法》所规定的程序实施。笔者就两种程序进行简述如下：
国有土地上的房屋征收基本程序，首先，根据《征补条例》第9条规定，“依照本条例第8条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”。而各项规划的制定和修改依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定由相应级别的人民政府批准，同时《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第(2)项规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告。由此可见，保障性安居工程建设活动和旧城区改建活动包括棚户区改造工程应当经县级人民代表大会审议通过后，政府方可组织实施房屋征收活动。这是棚户区改造的启动程序和先决条件。
其次，依据《征补条例》第十条、第十一条制定征收补偿方案并及时公布，并根据被征收范围内被征收人意见及时修改征收补偿方案，组织听证等。
再次，进行社会稳定风险评估后由市、县级人民政府作出征收决定。涉及人数较多的根据《征补条例》第12条第1款规定，应当经政府常务会议讨论决定。这是作出房屋征收决定的决策程序，当然也是法定程序。
最后，将征收决定在征收范围内进行公告。与被征收人协商选定评估机构等。
集体土地上的房屋征收基本程序，集体土地上房屋征收程序相对国有土地上的房屋征收程序法律规定相对模糊，各地在操作上存在一定的差异性，目前仍应参照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《征用土地公告办法》的规定进行。征收实施前应依据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国办发明电[2010]15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》以及国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发[2010]96号)的规定由市、县级国土资源局发布拟征地公告并征询村集体经济组织和农民的意见，然后进行地籍调查和地上附着物登记并拟订“一书四方案”组卷上报审批。
征收实施过程中的基本程序有①征收土地公告;②征收补偿登记;③征收补偿安置方案制订、公告、听取意见(听证)并修改;④征收补偿安置方案报批;⑤征收补偿安置方案批准;⑥补偿安置方案的具体实施等。
【补偿】
补偿问题是所有被征收人最关心的核心问题，棚户区改造项目中的补偿问题同样如此。笔者认为对于棚户区房屋进行补偿应弱化对土地所有权性质的区分，均应结合房屋实际情况，参照周边同类性质房屋予以补偿。简以概之，补偿方式有两种，产权置换与货币补偿。产权置换后被征收人的实际生活质量不应降低，因棚户区改造国家投入了大量财力对棚户区项目进行补贴或在其他成本支出上给予税费优惠等各方面照顾，地方政府在实际操作过程中应本着不与民争利的心态处置补偿问题。具体补偿标准问题大家可参考本人《国有土地上房屋征收补偿标准的衡量》一文。
【争议解决】
棚户区改造过程中最易产生争议的问题就是补偿问题，在补偿价值上征收双方应本着在公平、合理的前提下充分协商，在协商不一致的情况下可以通过法律途径解决争议。