论成交确认书的可诉性

　　摘要：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第一款明确规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。那么，该成交确认书在法律上的性质如何定性，对该问题的看待，存在不同意见。本文将就成交确认书的性质作一粗浅分析。

关键词：成交确认 具体行政行为

成交确认书的签署主体是土地行政主管部门与中标人、竞得人。中标人是指市、县人民政府土地行政主管部门通过招标出让国有土地使用权的方式，根据投标结果被确定为土地使用者的人。竞得人是指市、县人民政府土地行政主管部门通过拍卖/挂牌出让国有土地使用权，根据出价结果被确定为土地使用者的人或根据挂牌期限截止时的出价结果被确定为土地使用者的人。中标人、竞得人即是成交确认书中的受让人。而土地行政主管部门作为出让人，其职权依据是招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定的第六条，该条规定市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

土地行政主管部门作为出让人与受让人签署的成交确认书，性质到底如何认定，在实践中有不一样的认识。对成交确认书性质的认定，决定了产生争议时处理方式的不同。实践中观点不一，但主流观点大致可以分为两种，民事契约行为说，这种观点普遍认为成交确认书只关乎出让人与受让人，不涉及其他主体，只对成交确认书的双方当事人产生实际影响，属于成交确认书当事人协商一致的产物，对双方当事人具有法律约束力，因此，成交确认书应当归属于平等民事主体之间的契约行为。具体行政行为说，这种观点普遍认为，从成交确认书签署的双方主体来看，一方当事人为土地行政主管部门，另一方为取得建设用地使用权的人，土地行政主管部门组织实施招拍挂出让国有建设用地使用权的行为，是行使其作为行政机关职能的行为，进一步来讲，就是在履行其作为行政主体的行政管理职能，因此，成交确认书应当属于具体行政行为。笔者在实践中处理过类似案件，在笔者看来，成交确认书属于具体行政行为，具有可诉性。

首先，成交确认书符合具体行政行为的特征。

具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体到成交确认书，作为具体行政行为主要体现在以下几个方面：

第一，成交确认书的处分性。一个行政行为只有在作出之后，能够根据行政主体的意志引起行政法律关系的变动，才可能成为具体行政行为。具体到成交确认书，其实施主体是市、县一级的土地行政主管部门，一般而言，是市、县一级的国土资源局，国土资源局依据招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定等法律法规或规章的规定，行使国有土地建设用地出让权，将国家的土地以招拍挂的形式出让给中标人、竞得人，也就是受让人，该出让行为本身就能引起行政法律关系的变动，即建立了对受让人享有国有建设用地使用权人的行政法意义上的权利义务关系，因此具有处分性。

第二，成交确认书的外部性及特定性。具体行政行为的外部性是其区别于内部行政行为的特征。成交确认书针对的主体是受让人，即是针对外部对象作出的，且该对象特定。

另外，从成交确认书的效力上来看，成交确认书一旦由双方当事人签署生效后，无论是作为土地行政主管部门的行政主体，作为行政相对人的建设用地使用权的受让人，还是其他的公民、法人或组织，都应当遵守成交确认书所确定的效力。签署成交确认书后，出让人改变竞得结果，或者受让人人放弃中标宗地、竞得宗地的，都应当依法承担责任。

因此，结合招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定的相关规定，土地行政主管部门与受让人签署的成交确认书，是行使行政职权的体现，是应当受行政法调整的具体行政行为，而非平等主体之间的契约行为。

其次，成交确认书是土地行政主管部门组织实施的出让国有建设用地使用权行为的组成部分，同样是行使行政职权的体现。

成交确认书一般应当包括出让人与受让人的名称、地址，出让标的，成交时间、地点、价款，以及签订国有土地使用权出让合同的时间、地点等内容。根据招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定的相关规定受让人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订国有土地使用权出让合同。受让人依照国有土地使用权出让合同的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。因此，成交确认书是土地行政主管部门组织实施招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的组织部分，是具体的行政行为。

根据行政诉讼法及行政诉讼法司法解释的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。因此，成交确认书属于行政诉讼法的受案范围，具有可诉性，利害关系人不服成交确认书提起行政诉讼的，人民法院应当予以受理。