土地用途分区管制，即将区域土地资源根据土地用途管制的需要，按社会经济发展的客观要求和管理目标，划分不同的空间区域(不是规定每块地块的用途)，并制 定各区域的土地用途管制规则，通过用途变更许可制度，实现对土地用途的管制。土地用途分区管制是合理利用土地的需要，是国家进行土地管理的需要。实行土地 用途分区管制不仅是实行土地利用管理的行政手段，而且是实施土地利用规划的制度手段。

土地用途分区管制起源于德国。德国柏林政府采用分区方法，把城市划为若干区，使工人居住的公寓分散布局其中，便于工人接近工厂。至1916年，美国纽约市颁布了第一个综合分区管制规则，土地用途分区管制制度才得以正式确立。

1924年美国公布的土地使用分区管制标准授权法案不仅成为美国40多个州执行土地使用分区管制的基础模式，而且在世界范围内继续推广、应用和完善，形 成当代各国(地区)各具特色的土地使用分区管制制度。国外也称为“土地使用分区管制”(日本、美国、加拿大等国)、“土地规划许可制”(英国)、“建设开 发许可制”(法国、韩国等)等[1-4]。

1 国外(地区)土地用途分区管制的目的及遵循的原则

1.1 土地用途分区管制的目的

各国(地区)在土地用途分区管制上总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及其实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境的协调持续 发展。具体包括以下几个方面：(1)土地用途分区管制最基本的合法性在于，它可以通过土地使用分区排除因为私人占有市场造成的土地资源的错误分配或土地利 用外部不经济效果.并可以通过避免不适当的土地利用来保护和改善人们的生活环境，保护已有建筑和自然遗产，保护生态景观，从而提高人们居住和生活的环境水 准，确保健康、安全等目标的实现。(2)有效、有序控制土地开发利用速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位 和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及至经济发展得到有效的控制，也能使公共设施的服务水准得到有效保障。(3) 社会公共利益作为土地利用的最高原则。为保证社会公共利益，许多国家通过法律规定对私人土地所有权给予必要的限制，禁正妨碍公共利益的土地用途。做到土地 开发利用规划先行[5-8]。

2 德国

土地使用分区管制是地方政府的权力，具体实施主要在市镇村进行，所依据 的是市镇村一级的建设管理计划。市镇村一级的建设管理计划又包括土地利用规划(简称F规划)和地区详细规划(简称B规划)两种。F规划以土地用途管制分区 为主要内容，把城市的土地利用分为3种，即用于修建建筑物的土地利用、不修建建筑物的土地利用和其他的土地利用。然后在此基础上再次细分为居住地域、混合 地域、产业地域、特别地域、绿地、农业用地、林业用地等10种使用类型区。B规划则详细规定了土地利用的具体方式、公共设施位置、有关建筑的限制(建筑 率、容积率等)，并依此进行分区管制。

3 美国

美国是较早实施土地用途分区管制的国家。美国土地用途管制起源于 民法的地权限制，是在地权限制难以尽收合理利用土地之效时而采取的一种法律手段，其基本内涵是土地所有权和土地使用权的行使不能给社会公共利益和他人利益 造成危害。从殖民地时期至今，美国的土地用途管制制度经历了由零散、片面到系统、全面的转变，在优化土地资源配置上发挥的作用日渐明显。

美国在人口增加、经济发展过程中大量侵占了优质农地，著名“硅谷”曾经就是农业基地。仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少，由此 引发了一系列的经济、社会和环境生态问题。为此，各州政府都通过制定法律划定城市增长线，分期分批发展，控制建筑用地发展等措施来控制城市发展规模，保护 优质农地。