[摘要]造成失地农民土地权益受损的原因主要是集体土地产权模糊、国家法律政策之间的冲突、农民自治组织性差、经济人政府利益驱动等。为保护失地农民土地权益可采取以下措施：明晰农民土地产权，强化法律保护;创设土地发展权，改革土地征用制度;提高农民自治组织化程度，增加与政府对话的筹码;严格土地征用程序，增加征地成本，约束政府征地行为。

(中经评论·北京)一、集体土地产权与失地农民的土地权益受损

(一)集体土地产权

土地的产权结构直接影响着土地资源配置效率。在一个经济体中，产权的主要结构可以理解为一组经济和社会关系，这种关系为每一个人界定了与资源使用有关的位置。有学者认为，私产为所有权提供了激励效应，并提供了必备的控制效应。

我国现行法律法规关于土地产权的条款不少，但土地之根本法《土地法》至今没有颁布。目前主要土地法律是宪法规定和土地管理法。土地产权是土地制度的核心，包括土地所有权、使用权、收益权、处置权和抵押权等多项权利。在我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，并由村集体经济组织或者村民委员会经营管理;由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。若集体所有土地用于非农业建设，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。集体成员享有承包土地经营权，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年;签定承包合同，约定双方的权利和义务，农民的土地承包经营权受法律保护。

上述表明，我国集体土地产权制度，从表面上看，是清晰的，但现实并非如此。实际上，由于社区内集体成员总量的动态性和成员土地权利自动赋予，使得这种集体土地所有制度操作起来十分困难。大多数学者、专家认为，农村集体土地所有制是存在的，不过是“所有权残缺”的典型。而国家的干预和管制是造成所有权残缺的根源，即对废除部分的私有权束的控制已经安排给了国家。就集体土地产权的残缺看，首先是土地的最终控制权不在农民集体的手中，集体土地用途受到国家管制制度制约;其二，农民个人承包经营权，也遭遇国家干涉，使农民无法形成较稳定的经济预期收益;其三，农民集体土地所有权是不能交易的，与国有土地相比，其产权是残缺的。集体土地产权的残缺使农民集体和农民个人遇到政府强力征地时其土地权益常常遭受不法侵害。

(二)失地农民的土地权益受损

2005年国土资源公报显示，全国耕地面积现为18.31亿亩，全年耕地净减少542.4万亩。而“十一五”规划纲要要求2010年末我国耕地面积不低于18亿亩。按照2006-2010年全国年均净减少耕地面积620万亩和全国农业人口人均耕地1.89亩计算，“十一五”规划期间将新增失地农民1640万人。另据《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》分析，2011～2030年，在严格控制的前提下，我国年均建设占用耕地不低于180万亩，20年间将达到3600万亩以上。新增失地农民将超过3545万人。

现行土地征用制度给予被征地者一定征地费用补偿，而没有制度保障失地农民的基本生活、就业和社会保障。失地农民土地权益受损表现在多个方面，如征地补偿款的拖欠、降低、甚至不予发放。据统计，1999～2003年，全国征收农民集体所有土地共拖欠征地补偿费175.46亿元。2005年国家审计署披露：“在审计的21个建设项目中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿费16.39亿元，约占应支付金额的1/3，截留款大部分被用于弥补行政经费、发放奖金或搞其他项目建设。如武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩，补偿标准为每亩1.89万元，但最后落实的补偿标准仅为每亩4800元，共少补偿给农民1.45亿元，降幅达75%。”土地利益冲突导致很多冲突和矛盾，据国土资源部和信访部门的数据，群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量70%左右，且这种上访有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。失地农民土地权益受损严重。

二、失地农民土地权益受损的原因

(一)集体土地产权模糊

现行农地制度缺陷为学界所认识。一是集体土地所有权边界不清，即农村土地哪些归国家，哪些归集体，界定不清;二是土地所有权主体与成员之间的权益关系不清。集体与成员之间是什么关系，法律上没有界定;三是集体土地所有权残缺，它不具有与国有土地同等权能结构，事实上国家通过法律保持了对集体土地所有权的最终控制权。

(二)《宪法》等法律关于土地的法律规定自相矛盾

涉及土地法律条文，相互间存在诸多白相矛盾的地方。

《宪法》第十条规定：“城市土地属于国家所有”;而第十条第二款则规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照《宪法》第十条规定，其所有权应该征为国有;而根据第十条第二款的规定，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的。如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质。如征地目的是开发房地产等纯属盈利性质的用途，这种征用权的行使属于滥用。这就陷入了“不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国有不符合《宪法》第十条规定，征为国有又不符合第十条第二款的规定”的困境。

2004年修订的《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，符合公共利益是土地征用权行使的依据。《土地管理法》第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这就意味着即便这种用途转换不符合公共利益也必须先征为国有。

1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后。该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”第二十二条则规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”将农村集体土地的用途排除在房地产开发用地以外，而农村土地要转换成房地产开发用地，无论是否符合公共利益，均须征为国有。这两项条款与《宪法》第十条规定矛盾。