摘要：土地征用是我国当前经济建设和社会稳定中的“焦点”问题，也是广大农民群众关注的“热点”问题,然而我国现行的土地征用制度还存在着很多不足之处。这些不足之处将会导致官民冲突加剧，增加社会的不稳定因素，不利于我国的各方面的发展。为了保护被征地农民的切身利益，也为了促进征地主体能够正确、严格地代表国家行使权利，我国现行的征地制度亟待修改和完善。

关键词：土地征收;农民;农村

我国的现代化建设把重点放在工业化、城市化上，由此导致城市建设用地不足，于是各级地方政府开始征收农民集体土地。土地征收的目的和最初达到的效果是良好的，为我国的经济发展提供了保障作用。但是在各种利益的驱动下，现在的土地征收已经成为新的“圈地运动”。土地是农民的安身立命之本，土地征收关系着农民的切身利益。土地征收的规模越来越大，已经严重影响到农民的生产和生活，由此引起农村以及整个社会的不稳定，这有悖于社会主义和谐社会的构建。本文拟从法律角度谈谈我国现行的征地制度。

一、我国现行法律关于征地制度的规定

《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 《土地管理法》根据《宪法》的精神，第二条明确规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。” 由此可知，土地的所有权只有两种，全民所有和劳动群众集体所有，前者主要表现为国家所有，具体权利由国务院代表国家行使;后者《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于农村农民集体所有的，由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”也就是说，我国城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。因此，我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。国家和农民集体是我国土地所有权的主体，国家和农民集体对自己所有的土地行使权利受法律保护。对于任何侵犯公有土地所有权的行为，都将受到法律制裁。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础，一切土地立法都必须遵循和维护这一制度。

土地征收就意味着农民集体丧失了土地所有权，而国家取得了土地所有权。那在什么情况下国家可以征收农民集体的土地呢?《宪法》第十条和《土地管理法》第二条都明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”具体而言就是，在现有的法律框架下，土地不是为国家所有，就是为集体所有。各项公共或者公益事业的发展所需要的土地，主要来源于对国有土地的分配调整。但是由于国有土地不足，为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，建立一种使集体所有土地转为国有，以用于公用的特殊取得制度即“土地征收制度”，并使其合法化，这是完全必要的。同时，根据现行法律的规定，土地征用具有补偿性的特征，即国家在一定的范围内依法对被征地单位予以适当补偿，而不是赔偿，并且在执行的过程中必须严格依照法律规定的条件和程序。

根据我国现行的相关法律、法规来看，我国的土地征用制度存在着若干问题，这将严重影响到我国农民的生产、生活，并且将会进一步引起社会不稳定。

二、现行规定存在的问题

(一)关于“公共利益”

“公共利益”作为征地的目的要求，成为评判一项具体土地征用权是否合法行使的惟一标准，以及防止土地征用权滥用的重要措施。但是这个概念的外延相当模糊，如何准确界定它直接关系到征地行为能在多大范围内实施。对于“公共目的”，也即“公共利益”，世界各国(或地区)的解释不尽相同。如美国联邦法律规定，“政府拥有的土地只能用于政府办公用房、公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等”① ;日本解释为“解决公共事业建设”，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等②。 还有值得注意的是，随着时间的推移和经济的发展，土地征用目的的范围也在不断变化。例如，随着美国工业化的加快，其土地征用“公共目的”的内容从以前的用于公共使用土地的征用扩大到用于公共利益土地的征用。并且随着政府干预经济的加强，土地征用逐渐成为政府指导社会土地资源利用的重要手段。

总之，我国目前对于征地目的只笼统地说是“公共利益”未免显得有些单薄，亟待丰富其内容。

(二)关于征地主体

由《宪法》第十条可知征地主体为“国家”，但是国家是一个十分抽象的概念，所以法律规定具体权利由国务院代表国家行使。但是，我国是一个多民族国家，各个地区的具体情况又有所不同，所以由于诸多因素的影响，国务院作为行使征地权利的主体有时未免会显的鞭长莫及，不利于其根据当地的具体情况行使具体的权利，也不利于保护广大被征地农民的切身利益。

(三)关于被征地主体

根据我国现行法律规定可知，被征地的主体是农民集体。比如《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;拆基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《物权法》第五十九条：“农民集体所有的不动产和动产，属于集体成员集体共有。”第六十条：“(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体形式所有权。”这是对农村集体土地的立法规定。但是法律没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，没有解决农民集体与农民个人的利益关系。因此在实际中，“农民集体”或“农村集体”是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。农民集体作为土地所有者地位的虚置与模糊，导致其权利的边界不清。在实际的操作中，得到利益的是一小部分人，如地方政府和村集体的领导人，农民得不到利益，他们被排斥在土地增值收益分配的体系之外。进一步说，所有权主体对土地征收的制约作用的缺位，引发了各利益群体对农民权益的掠夺③。 虽然《土地管理法》规定农民集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，但村委会实际上具有半官方性质，它究竟能在多大程度上代表民意是值得怀疑的。在土地征收过程中，村委会往往掌握着实际的土地所有权，控制了“农民集体”的意志，而真正与土地有利害关系的农民却无话语权。这将会导致被征地农民的切身利益被忽视而得不到保障，甚至遭受侵害，从而激化由于征地而带来的社会矛盾，给社会造成不稳定因素，严重影响和谐社会的建设。