[摘要] 现行征地制度在征地目的、程序、补偿等方面存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展。坚持最大限度地发挥土地的效用，最大限度地保护失地农民合法权益是农村土地征用制度改革的首先目标。围绕这个目标，在设计农村土地征用制度改革思路时，可以从界定公共利益范围、完善土地征用程序、完善土地补偿制度、完善农村社会保障体系建设等方面入手，同时积极探索土地征用的新模式。

[关键词] 农地征用 公共利益 征用程序 土地补偿

我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农村土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展，改革现行征地制度迫在眉睫。本文从我国征地制度的源流和现状入手，从法理角度分析了现行征地制度存在的弊端，并提出了完善我国农地征用制度的建议。

一、我国农地征用制度的历史源流及现状

我国有关土地征用补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交换”，即土地征收补偿的初级形式。1950年11月，政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》第14条也确立了公平合理补偿的原则。1953年11月，政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，对补偿的程序和范围作了具体的规定。1982年2月，国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定。1986年6月25日通过的《土地管理法》第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。” 2001年国土资源部发布了《征用土地公告办法》对征用土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看，在我国的土地征用补偿制度大多只是原则性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念。第十三条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或者征用并给予补偿。”这次宪法修改的规定，虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征用补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。2004年修订《土地管理法》对土地征用补偿问题作了较详细的规定。2004年10月，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程监管。

2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。这使法律法规和文件一起构成了我国土地征用法律制度的基本框架。

我国现行的农村土地征用程序一般包括：(一)征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。(二)批准机关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作出是否同意的决定。(三)批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者由其土地行政主管部门代为行文向下一级政府作出内部批复，告知批准征地的情形。(四)征地决定的外部送达。《土地管理法》及实施条例规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”

二、我国农村土地征用制度存在的弊端

(一)公共利益的范围模糊，导致土地征用权滥用

土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。虽然《宪法》第十条及《土地管理法》第二条均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。

(二)土地征用程序不规范、限制了农民的参与权

上文已述我国土地征用的程序，这些程序的规定仅是针对土地的保护，没有体现出对农民权利的保护。政府在征用农村土地的方案做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。从中我们可以看出在土地被征用的过程中农民和集体被剥夺了一切权利，完全处于任人宰割的地位，从土地征用的决定到争议的解决完全听任行政部门的命令，土地征用方案和安置方案均在批准之后才公告，这时农民不管有何理由，都不会影响征地方案的实施。[1] 另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征用补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征用补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征用各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征用部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征用方以过大的权力，而被征用方连起码的司法救济权都没有。

(三)征用补偿范围和标准不合理