【出处】中华工商时报
【关键词】土地所有权；农民集体；国有
【写作年份】2010年

【正文】

由征地补偿引发的干群纠纷，各地时有发生。

如何减少征地补偿纠纷？笔者认为必须采取一项治本措施：消除现有法律体系中集体所有土地名、实不符的矛盾，将农民集体所有土地的所有权全部收归国有，而只给农民以土地的用益物权。

一、现行法律关于农村土地所有权与处置权的规定自相矛盾

其不同法条间的自相矛盾在于：

其一，宪法和法律规定农村和城郊的绝大部分土地属于农民集体所有。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条、《民法通则》第七十四条也作了与此基本相同的规定。

其二，法律赋予农民集体对自己所有的土地享有处分权。一是《物权法》第五十八条中规定“集体所有的不动产和动产包括”“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”。二是《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”三是《民法通则》第七十一条也规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”《中华人民共和国民法通则释义》中还这么解释：“所有权具有支配物的所有权能，包括占有、使用、收益、处分。所有权在法律上属于绝对权，…除了所有人外其他人都有不侵犯所有权和尊重所有权的义务。所有权因为是支配性权利，具有强烈的排他性，…所有权具有永恒性，无期限限制”。

其三，《土地管理法》及相关规范性文件又规定农民集体对自己所有的土地没有处分权。一是《土地管理法》中规定农村集体土地的所有权人无权擅自将农用地改变为建设用地，甚至也不能擅自将种植业用地改变为林业、渔业用地。该法第四条中规定：“国家实行土地用途管制制度”；“严格限制农用地转为建设用地”；“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。该法第三十六条中还规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”二是征地补偿办法由法律规定，补偿价由省级国土部门制订并报省级人民政府批准后执行，被征收土地的原所有权人对征地补偿价没有决定权。《土地管理法》第四十七条中规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍”。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）第二条中规定：“要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准”。《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）中规定：“省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。”“有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行。”这一系列的法条和“红头文件”规定，农民集体对自己拥有所有权的土地没有处分权。

二、“集体所有”土地名实不符必然引发被征地农民对征地补偿不满

不同的法条对于农村土地所有权与处分权所作出的自相矛盾的规定，堪称为被征地农民对征地补偿价不满的体制性根源。