【出处】《法制与社会发展》2010年第5期
【摘要】集体土地所有权本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。在重建土地个人财产权的时代背景下，既然无法恢复集体化之前的所有权，就只能以使用权的方式重建新的财产权体系。这就要求取消集体土地所有权，在尊重土地使用权益的前提下实现集体土地的国有化，由国家依法建立统一的土地财产权。
【关键词】集体；土地；所有权；使用权
【写作年份】2010年

【正文】

集体土地所有权何去何从是横亘在中国土地财产立法方面的一大困惑，《物权法》虽然明确将集体土地所有权放在所有权一章加以规定，但是，由于其不能转让、不能抵押，且主体并非实体意义上的民法主体，和一般意义上的所有权也就绝非同一概念。集体土地所有权的本质究竟为何，这不仅仅是一个理论认识问题，而且直接影响到将来集体土地所有权改革的路向，因此不得不加以明辨。

一、作为“空权利”的集体土地所有权

《土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。《物权法》第6条也做了几乎相同的规定。由此可见，集体土地所有权的权利人是集体，而非集体经济组织。集体经济组织和集体是两个不同的概念。集体经济组织是一个组织，无论是否具有法人格，至少为一定的实体，拥有一定的财产，具有一定的组织机构和管理人员，而集体则是乡镇、村、村民小组全体成员的集合。农民集体不是法律上的组织，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。[1](P23)在人民公社时期，人民被高度组织化为合作社或者公社，自身则湮没不彰，以致集合体与组织体合二为一，经济组织体和政治组织体合二为一。因此，所有权的主体既可以说是集体，也可以说是集体经济组织。人民公社解体后，家庭和个人重新成为生产经营的基本单位。此时，对于那些人民公社解体而新的组织化尚未形成的地方，并不存在所谓的集体经济组织，而只有作为政治组织的村民委员会或者乡镇人民政府。村民委员会和乡镇人民政府作为集体的行政管理机构，显然无法等同于集体本身，因此也就绝非所有权人。只是在农村集体缺乏其他可委托主体的背景下，法律规定了由村委会和乡镇人民政府可以代行土地的经营管理权。例如，国土资源部2001年颁布的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中就明确指出，能够证明土地已经属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体；没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。

一旦明确了集体土地所有权的主体并非集体经济组织或者村委会、乡镇人民政府而是集体之后，集体土地所有权就在法律上走入了死胡同。因为，从权利的性质角度来看。“权利毕竟既不是一只枪，也不是一台独角戏。它是一种关系，一种社会惯例，而在那两者的根本方面，它是关联性的一种表达。”“权利不是享有的，而是在关系中体现的。”[2]所有权体现的是某一主体在和另一主体交往的过程中，其所享有的利益受到另一特定或者不特定主体的承认和尊重，而法律规定并且担保这种承认和尊重。而自然人之外的主体，必须是自然人的组织体。只有成员经过组织化，建立一个与成员人格相区分的组织体人格时，这一组织体才会享有脱离成员的土地所有权。可见，组织体是自然人之外的主体的根本条件，在组织体之外不可能存在脱离成员的主体。而集体土地所有权却恰恰强调所有权属于集体，而非集体经济组织，这显然是自相矛盾的。非组织体的集体，作为脱离自然人的主体根本不可能存在。正如尹田教授所认为的，“任何纯粹抽象存在、无任何特定外在表现方式从而使之与其他同类的人的群体相区别的人的结合体，不可能成为具体权利的载体”，“缺乏主体的所谓‘集体所有权’，当然只能具有一种抽象的所有制意义上的内涵，无法成为民法上具有实体权利性质的财产所有权之一种”。[3]因此，集体土地所有权只不过是一种没有主体承载的悬浮在半空的所谓“空权利”而已。