宅基地使用权有偿设立问题探析

【出处】《河南省政法管理干部学院学报》2010年第3期
【摘要】宅基地使用权设立本是一种民事行为，其设立采取有偿还是无偿方式本是权利人的自由。但由于历史原因，我国宅基地使用权制度采取了申请—审批的行政许可设立方式，并一直无偿使用，导致宅基地使用权设立行为被异化，既限制了集体和农民的土地权利，又造成了土地资源的严重浪费。在我国市场化、城市化进程加速的推动下，宅基地利用必须符合效率原则和城乡平等原则，应恢复宅基地使用权设立行为的私法性质，逐步推行宅基地使用权有偿使用制度，实现宅基地的市场化配置，从而保护农村土地资源以及维护集体和农民的土地权益。
【关键词】宅基地使用权；物权变动；有偿使用
【写作年份】2010年

【正文】

事实证明，市场机制是配置资源的有效手段，而改革开放以来我国国有土地使用权和集体农地使用权市场化改革的经验也表明土地资源也应实行市场化配置。这种经验对农村宅基地改革同样适用。但遗憾的是，在我国国有土地使用权和集体农地使用权市场化改革轰轰烈烈进行的时候，我国农村宅基地使用权制度却鲜有作为，仍然坚持无偿、均分的行政配置方式。随着我国社会经济的转型，无偿使用宅基地的方式已经与市场经济背道而驰，需要在宅基地使用权设立问题上采取灵活多样的方式以适应市场化的总体要求。

一、宅基地使用权设立的应有之义

宅基地使用权属于他物权的范畴。他物权是由所有权派生出来的权利，它以所有权的存在为前提。他物权的取得一般是基于所有人的授权或是基于所有权人与他物权人订立的合同，他物权的产生要体现所有人的意志和利益{1}。同样，农村集体作为土地所有人，既可以自己依法对宅基地进行占用、使用、收益，也可以将集体土地所有权中的部分权能分离出来设定他物权，通过将他物权设定给他人（包括本村村民和其他主体）而获得相关利益，这是宅基地所有人的重要权利，是宅基地所有人行使、实现其土地所有权的重要方式。

在农村集体宅基地所有权上设立宅基地使用权这一过程，从宅基地所有人角度而言，称之为宅基地使用权的设立，而从宅基地使用权人的角度而言，也可以称为宅基地使用权的取得。所谓物权的设立，是指当事人依据法律规定的条件，通过法律行为或其他方式创设某项法定物权{2}。物权的设立是物权从无到有的发生过程，属于物权变动的范畴。总体而言，物权变动是市场交易的基本表现形式，通过物权变动（最常见基于法律行为的物权变动，比如合同）能有效实现财产在不同主体之间的自由流动，从而实现资源的优化配置，因此物权变动规则对维护交易安全、保护市场主体利益关系重大{3}。财产权利的自由行使、处分是市场经济的基础，究其原因，从权利人角度而言，法律通过赋予权利人自由设立、行使、转让等权利，使权利人能自主根据市场需要行使、处分其财产，从而实现其利益；从社会整体角度而言，通过赋予市场主体的独立、自主地位，使资源能根据市场价格信号进行配置，有利于实现资源的优化配置。因此，在物权变动规则上（本文主要讨论基于法律行为的物权变动），尽管当事人在设立和变动物权时必须符合物权法定的要求，要有设定行为和完成一定的公示程序，但总体上物权变动属于民事行为，体现了一定的私法自治，在物权设定行为、设定采取有偿还是无偿方式、使用期限、使用条件等问题上应当尊重当事人的意思自治，这是市场经济的本质要求，也是财产权利的应有之义。需要强调的是，在物权设立过程中当事人能否自主决定采取有偿还是无偿方式关系重大，这关系到资源能否按价格信号、按市场机制来配置，关系到权利人能否自主行使其权利、实现其利益。这些原理对宅基地使用权设立同样适用。农村集体在其宅基地上设定他物权是其作为土地所有者应有的权利，本质上属于民事行为，在设定行为上是采取有偿方式还是无偿方式是其应有的自由，农村村集体对此应有自主选择的权利，这有利于实现宅基地的优化配置以及保护集体和农民的利益。